II SA/Gl 346/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr SKO. 4205.74.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę Starosta C. decyzją z 2 listopada 2023 r. [...] wydaną na podstawie art. 193 ust. 1 pkt. 2, ust. 1a, ust. 2, art. 194 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426) oraz art. 104 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił decyzję z 29 sierpnia 2023 r. nr [...] w ten sposób, że ustalił opłatę od D.S. (dalej strona lub skarżący) za pobyt córki K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 11 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokości 2 296,91 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 2 296,91 zł. i od 1 września 2023 r. do 31 marca 2025 w wysokości 183,10 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że mocą decyzji z 29 sierpnia 2023 r. ustalono stronie odpłatność za pobyt córki w całym okresie w wysokości 2 296,10 zł. Zaznaczono, że decyzja ta stała się ostateczna, natomiast 17 października 2023 r. strona wystąpiła o zmianę tej decyzji z uwagi na zmianę wysokości dochodu strony począwszy od września 2023 r. związana z uiszczaniem przez stronę alimentów na rzecz syna w wysokości 1000 zł. Zaznaczono, że strona przekazuje alimenty na rzecz córki w wysokości 500 zł. miesięcznie. W konsekwencji wysokość dochodów strony od września 2023 r. wynosi 2 511, 10 zł. i przekracza 300% kryterium dochodowego wynoszącego 2 328,00 zł. W następstwie przeprowadzonego postępowania ustalono odpłatność strony na poziomie 183, 10 zł. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym strona wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem matki córki. Dodatkowo strona wystąpiła o wszczęcie postępowania względem matki córki, która w jego ocenie także powinna partycypować w kosztach utrzymania córki. W uzasadnieniu wniesionego odwołania strona rozwinęła swoje stanowisko w sprawie, a w szczególności podniosła fakt obciążenia odpłatnością za pobyt w pieczy zastępczej matkę córki. W końcowej części odwołania strona podniosła, że znacznie wzrosły jej wydatki związane z utrzymanie własnego gospodarstwa domowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr SKO. 4205.74.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym odwołanie strony. W dalszej kolejności organ ten uznał, że odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie. Organ ten odniósł się do złożonego wniosku przez stronę o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji i organ ten zaznaczył, że decyzja taka nie podlega wykonaniu, chyba że nadany został jej rygor natychmiastowej wykonalności, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Odnosząc się do wniosku strony o wszczęcie postepowania względem matki jego córki, organ odwoławczy przekazał stronie informację, że prowadzone jest w tym zakresie odrębne postępowanie administracyjne. Następnie wypowiadający się organ administracji publicznej przedstawił sposób ustalenia wysokości odpłatności od września 2023 r. oraz przywołał treść obowiązujących unormowań prawnych. W końcowej części uzasadnienia zaznaczono, że odrębną decyzją odmówiono stronie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a następnie podkreślono, że zmiana wysokości odpłatności spowodowana została wysokością dochodu strony począwszy od września 2023 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła powyższej decyzji nierzetelne prowadzenie postępowania wobec matki córki, a organ odwoławczy nie zgłębił sytuacji matki córki przebywającej w pieczy zastępczej i wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionej skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi, a w szczególności odniesiono się do wadliwości działań wypowiadających się organów administracji publicznej względem matki córki. W ocenie skarżącego matka córki ukrywa rzeczywiste dochody i deklaruje brak takowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 346/24 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. Nr 935) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Przedstawione powyżej ramy sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej pozwoliły tutejszemu sądowi uznać, że poddane jego ocenie rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd są decyzje mocą, których organy administracji publicznej zmieniły wysokość odpłatności ponoszonej przez stronę za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że wysokość tej odpłatności ustalona została mocą decyzji organu pierwszej instancji z 12 września 2023 r. W decyzji tej organ pierwszej instancji orzekł, że skarżący jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowej odpłatności od 11 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. i od 1 maja 2023 r. do 31 marca 2025 r. w wysokości 2296,91 zł. Z uwagi na fakt, że skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania do organu wyższego stopnia decyzja ta stała się decyzją ostateczną, a zatem wywołującą wszystkie przewidziane nią skutki. Następnie skarżący ustnie do protokołu 17 października 2023 r. wystąpił o zmianę wskazanej decyzji, a jako uzasadnienie wskazał zmianę wysokości dochodu spowodowaną ponoszeniem alimentów na syna w wysokości 1000 zł. i na córkę przebywającą w pieczy zastępczej w wysokości 500 zł. W następstwie wskazanego wniosku oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zmienił swoją decyzję w ten sposób, że wysokość odpłatności za okres od 11 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. pozostała na dotychczasowej wysokości, natomiast zmienił wysokość ponoszonej odpłatności od 1 września 2023 r. i ustalił ją na poziomie 183,10 zł., czyli różnicy między przewidzianym kryterium dochodowym a dochodem deklarowanym przez skarżącego. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji swoją decyzję oparł o postanowienia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Jak zostało to już powyżej zaznaczone z decyzją organu pierwszej instancji skarżący się nie zgodził i wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. W świetle przedstawionego stanu faktycznego przyjdzie rozważyć, czy organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o prawidłowe unormowania prawne. Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W przywołanej podstawie prawnej organ pierwszej instancji odwołał się do postanowień art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W ramach tego przepisu znajduje się ust. 1a., zgodnie z którym jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Przywołane powyżej przepisy odnieść należy do stanu faktycznego występującego w sprawie. Jak zostało zaznaczone decyzją organu pierwszej instancji z 12 września 2023 r. ustalono skarżącemu odpłatność za pobyt córki w pieczy zastępczej i decyzja ta stała się decyzją ostateczną, następnie skarżący wystąpił o jej zmianę podając nową sytuację związaną z jego sytuacją dochodową. Przyjąć należy, że organ pierwszej instancji był uprawniony do oparcia swojej decyzji o postanowienia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko takie wynika z tego, że mocą wskazanej decyzji z 12 września 2023 r. unormowano sytuację prawną skarżącego związaną z ciążącym na nim obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z treści tego rozstrzygnięcia można wnioskować, że jest to nałożenie na stronę obowiązku, jednakże ujęcie takie nie jest trafne, ponieważ mocą wskazanej decyzji organ jedynie zmaterializował obowiązek wynikający z przepisu prawa zamieszczonego w ustawie prawa materialnego. Dodatkowo o zmianę tej decyzji wystąpił sam skarżący i mocą nowej decyzji organ pierwszej instancji znacznie obniżył wysokość odpłatności ponoszonej przez skarżącego. Oznacza to, że organ ten wydał decyzję zgodną z oczekiwaniami skarżącego. To że skarżący wniósł odwołanie i podniósł w nim jeszcze inne elementy niż związane z wysokością ponoszonej przez niego odpłatności jest już elementem wtórnym. Drugim przepisem przywołanym w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji jest art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W przepisie tym jest ust. 1a, który zezwala organowi administracji publicznej na zmianę decyzji w zakresie wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zmiana decyzji musi wynikać ze zmian w podstawach faktycznych ustalania takiej odpłatności. Do takich zmian zaliczyć z pewnością należy zmianę wysokości dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia takiej odpłatności. W świetle przeprowadzonej analizy wskazany organ mógł oprzeć swoją decyzję o postanowienia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczynił to w rozpoznawanej sprawie, jednakże prawidłową podstawą prawną wydania decyzji w sytuacji formalno-prawnej występującej w niniejszej sprawie był art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 194 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Przywołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast art. 163 tego aktu uznać można za uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ niezależnie od tego, które przepisy zostałyby przywołane rozstrzygnięcie byłoby analogiczne. Oba przywołane przepisy wskazują jedynie na podstawę procesową prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast nie oddziałują one na stronę merytoryczną rozpoznawanej sprawy. Zatem przeprowadzona powyżej analiza pozwoliła uznać, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się uchybienia uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego musi być poprzedzona pewnymi wskazaniami o charakterze ogólnym, a w szczególności przywołaniem postanowień art. 193 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma druga z wymienionych sytuacji, a zatem pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Stosownie do postanowień ust.1a tego przepisu opłatę, o której mowa powyżej, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a według ust. 2 tej regulacji za ponoszenie opłaty, o której mowa powyżej, rodzice odpowiadają solidarnie. Zgodnie natomiast z treścią art. 194 ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, a według ust. 1a jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że wypowiadające się w sprawie organy administracji nie uniknęły pewnych uchybień, w szczególności dotyczy to decyzji organu pierwszej instancji, których organ odwoławczy nie skorygował, jednakże uchybienia te nie dają podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi, albowiem ustalona wysokość ponoszonej przez skarżącego odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy jest prawidłowa, zarówno co do wysokości jak również co do momentu, od której skarżący jest obowiązany ją uiszczać. Podkreślić należy, że mocą decyzji organu pierwszej instancji ustalono nową wysokość odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej od 1 września 2023 r. Ta część decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowa, natomiast w rozstrzygnięciu tym przywołano także wysokość odpłatności ponoszoną przez skarżącego od 11 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Ta część decyzji organu pierwszej instancji nie jest zasadna, ponieważ wniosek skarżącego nie obejmował tego okresu, a ponadto wypowiadanie się co do tego okresu jest o tyle zbędne, że jest to czas przeszły i dokonany, a zatem skarżący jest zobowiązany do uiszczenia tej odpłatności, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji z 12 września 2023 r. jest decyzją ostateczną i wywołującą skutki prawne. Zamieszczenie w decyzji organu pierwszej instancji z 2 listopada 2023 r. pkt. a i b uznać należy za przypomnienie obowiązku ciążącego na skarżącym, a nie wypowiadanie się w tym zakresie. W skardze do tutejszego Sądu skarżący silnie akcentował fakt, że organy administracji są obowiązane do nałożenia analogicznej odpłatności na matkę dziecka i ułomności analizowanej decyzji upatruje w pominięciu tych kwestii. Stanowisko skarżącego nie jest trafne i to z dwóch powodów. Po pierwsze organ pierwszej instancji prowadzi odrębne postępowanie administracyjne w stosunku do matki dziecka i organ ten w maju 2023 r. wydał stosowne rozstrzygnięcie. Po drugie dostrzec należy, że art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej za ponoszenie opłaty, o której mowa powyżej, rodzice odpowiadają solidarnie. Oznacza to, że rodzic uiszczający opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej może domagać się od drugiego z rodziców partycypacji w tych kosztach, przy czym dochodzenie zwrotu tych wydatków odbywa się na drodze cywilnoprawnej, a nie z wykorzystaniem instrumentów publicznoprawnych. W konsekwencji uznać należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mają oparcia zarówno w stanie faktycznym jak również w obowiązującym stanie prawnym. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić należy, że podnoszone przez skarżącego obiekcje co do sytuacji materialnej matki dziecka w ramach kontrolowanego postępowania nie podlegają kontroli ze strony tutejszego, albowiem matka ta nie jest stroną prowadzonym tu postępowaniu. W końcowej części przyjdzie zwrócić uwagę skarżącemu, że pierwszym i podstawowym obowiązkiem rodziców jest zapewnienie dziecku opieki i wychowania, w sytuacji, gdy nie są w stanie tego obowiązku wypełniać w sposób prawidłowy dziecko trafia do pieczy zastępczej. Obowiązek objęcia dziecka pieczą zastępczą wynika wprost z postanowień art. 72 ust. 2 Konstytucji RP, który to przewiduje, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Przejęcie przez organy państwa opieki nad dzieckiem nie zwalnia rodziców obowiązku alimentacyjnego jak również ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, zatem w sytuacji umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej obowiązkiem organu jest dochodzić zwrotu ponoszonych wydatków. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę