II SA/Gl 347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. W związku z interwencjami mieszkańców, Wójt Gminy J. wystosował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismo z [...] r., w którym zwrócił uwagę, że w związku z przebudową drogi krajowej [...] w miejscowości L. doszło do zlikwidowania rowu biegnącego wzdłuż drogi i ułożeniu w tym miejscu chodnika, skutkiem czego dochodzi do zalewania i podtapiania nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi. Akta sprawy zawierają dokumentację zdjęciową ilustrującą zaistniałe zalania. Pismem z 6 lipca 2013 r. Wójt zawiadomił Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwanej dalej p.w. Decyzją z [...]r. Wójt Gminy J., na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. przywrócić poprzedni stan stosunków wodnych lub wykonać urządzenia zapobiegające szkodom powodowanym przez nieprawidłowo wykonany remont i przebudowę drogi [...]w miejscowości L. na odcinku od km 222+250 do km 222+650. Zobowiązano także GDDKiA do bezzwłocznego poinformowania o zakresie planowanych działań i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku robót związanych z przebudową drogi doszło do zlikwidowania rowu odwadniającego nieruchomości położone wzdłuż drogi od strony południowej i wykonania w tym miejscu chodnika. Pod chodnikiem zlokalizowano odwodnienie służące samej drodze. Drogę z chodnikiem zlokalizowano ok 0,5 - 0,7 m wyżej w stosunku do istniejącego poziomu posesji i ok. 0,7 – 1,0 m wyżej w stosunku do rzędnej dawnego rowu. W efekcie droga wraz z chodnikiem utworzyły przeszkodę dla naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, czym naruszono stosunki wodne. Aktualnie po opadach występują podtopienia, woda nie znajduje odpływu i zatrzymuje się na terenie posesji położonych przy drodze. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono interesem społecznym polegającym na zapobieżeniu stratom materialnym. W odwołaniu od decyzji GDDKiA wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzucono wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, naruszenie art. 29 ust. 3 p.w. poprzez jego niezasadne zastosowanie i brak skonkretyzowania nałożonego obowiązku, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, naruszenie praw strony w postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, albowiem roboty zostały poprzedzone wydaniem decyzji Starosty [...] z [...]r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, w tym zarurowanie rowów przydrożnych, i na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska. W tej sytuacji organem właściwym do zbadania sprawy naruszenia stosunków wodnych i ewentualnego nałożenia obowiązków jest organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie znajduje zastosowania, gdy podmiot legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym, wówczas zastosowanie znaleźć może przepis art. 133 p.w. Inna jest jednak właściwość organów, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta [...]. Zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. skutkowałoby w takiej sytuacji ingerencją w udzielone pozwolenie wodnoprawne. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego Gmina J. była stroną, nie zaskarżyła jednak decyzji, która stała się ostateczna. W pozwoleniu wodnoprawnym nie nałożono obowiązków na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, że wbrew brzmieniu art. 29 ust. 3 p.w. w decyzji wadliwie nałożono na GDDKiA obowiązki alternatywne, bez ich sprecyzowania. W tej sytuacji zobowiązana nie może stwierdzić, do czego została zobowiązana. W decyzji nie wskazano też nieruchomości, których obowiązek dotyczy. Bez podstawy prawnej nałożono także w decyzji obowiązek niezwłocznego poinformowania o zakresie planowanych działań. Decyzja została wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego i wykazania przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Brak podstaw do przyjęcia, że remont drogi wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem wodnoprawnym stał się wyłączną i bezpośrednią przyczyną zmiany stanu wód na gruncie i źródłem szkody na gruntach sąsiednich. W szczególności stanowisko organu nie zostało poparte żadną ekspertyzą, która w tego rodzaju sprawach jest niezbędna. Zwrócono uwagę, że sami mieszkańcy w swych pismach kierowanych do wójta przyznali fakt zalewania ich posesji także w przeszłości, przed wykonaniem remontu drogi. Z naruszeniem art. 10 k.p.a. pozbawiono także stronę możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i zgłoszenia uwag oraz wniosków, a stanowisko organu o zaistnieniu przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. nie jest zasadne. Bezpodstawnie nadano także decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano w szczególności, że Kolegium postanowieniem z [...] r., nr [...] wstrzymało natychmiastowe wykonanie decyzji organu I instancji. Uznano za uzasadniony zarzut, że decyzja z naruszeniem art. 29 ust. 3 p.w. nie precyzuje rodzaju nałożonego obowiązku, przyznając że do organu należy wybór jednego z alternatywnych rozwiązań, a nakaz musi jednoznacznie określać obowiązki jego adresata. Tym standardom decyzja I instancji nie odpowiada, co uzasadnia w sposób dostateczny jej uchylenie. Wskazano, że określenie w decyzji treści nakładanego obowiązku łączy się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego wynik pozwoli na wybór optymalnego rozstrzygnięcia. Takiego postępowania dowodowego organ I instancji także nie przeprowadził. Za uzasadnione uznano także zarzuty odwołania niedostatecznego udowodnienia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 3 p.w., w tym związek między wykonaną przebudową a podtopieniami. Za uzasadniony w tym kontekście uznano zarzut braku dowodu z opinii biegłego. Zwrócono także uwagę, że w postępowaniu w charakterze stron winni brać udział właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, na których występują szkodliwe skutki zmiany stanu wód. Zatem jeszcze przed przystąpieniem do uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji powinien ustalić krąg stron postępowania i o nim je zawiadomić. W końcu Kolegium zwróciło uwagę, że w ponownym postępowaniu należy wziąć pod uwagę treść załączonej do odwołania decyzji Starosty [...] z [...]r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i ustalić, czy przed tym organem toczy się postępowanie, o jakim mowa w art. 133 prawa wodnego oraz jaki jest jego przedmiot. W skardze do sądu administracyjnego GDDKiA wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie decyzji SKO. Zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w decyzji SKO do zarzutów odwołania, - art. 138 § 2 w związku z art. 104 § 1, 107 § 1 i § 3, 19 i 20 k.p.a., a także art. 133 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.w. poprzez uchylenie decyzji wójta gminy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, - art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istniejącej podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji, - art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 133 ust. 1 i 2 i art. 137 p.w. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu wydania przez Starostę [...] decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, w tym zarurowanie rowów i odprowadzanie ścieków do środowiska. W uzasadnieniu stwierdzono, że jakkolwiek Kolegium uznało zasadność części zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, to nie odniosło się do wszystkich zarzutów, w szczególności pominęło kwestię naruszenia art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 128 ust. 1, 133 ust. 1 i 2 oraz 137 p.w. W ten sposób Kolegium naruszyło przepisy postępowania art. 107 § 3 i 11 k.p.a. Podtrzymano w skardze argumentację dotyczącą naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, związaną z faktem udzielenia inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego, która była wcześniej zgłoszona w odwołaniu i wyłączenia możliwości orzekania na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. Podkreślono, że Kolegium powinno w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut niewłaściwości organu i w konsekwencji uchylić decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę na konieczność uwzględnienia przez organ I instancji faktu wydania pozwolenia wodnoprawnego i rozważenia jego skutków. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 29 p.w., zatem w jego toku winno dojść do ustalenia także takich okoliczności, czy podmiot któremu zarzucane jest naruszenie stosunków wodnych posiada zezwolenia wodnoprawne, a zmiany stosunków wodnych mieszczą się w zakresie tego pozwolenia. Nie zgodzono się z tezą, że legitymowanie się pozwoleniem wodnoprawnym co do zasady wyklucza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Niezasadny jest zarzut braku właściwości wójta gminy, skoro postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 29 p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nadto przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze względu na przesłanki wydania decyzji określanej mianem kasacyjnej, badając jej legalność, Sąd nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz ogranicza się do weryfikacji zasadności stanowiska organu, że dla załatwienia sprawy konieczne jest poczynienie ustaleń wyjaśniających istotne dla niej okoliczności. Jedynie zatem w tym kontekście brane są pod uwagę przesłanki materialnoprawne danej sprawy, wyznaczające normatywnie relewantne okoliczności faktyczne. Równocześnie należy mieć także na uwadze przesłanki uwzględnienia skargi, określone w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem stwierdzone naruszenie prawa materialnego lub procesowego stanowi uzasadnienie dla uwzględnienia skargi, konieczne jest także stwierdzenie wpływu, jaki to uchybienie miało lub mogło mieć na wynik sprawy. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy braku właściwości organu I instancji do orzekania w sprawie, co w ocenie Skarżącej uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wójta gminy. Zarzut ten nie jest jednak z przekonaniu Sądu uzasadniony. Trzeba bowiem dostrzec, że postępowanie zostało wszczęte przez wójta gminy na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. Kwestia zasadności wszczęcia tego postępowania i podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. nie ma wpływu na ocenę właściwości rzeczowej organu. Wójt gminy byłby niewłaściwy w sprawie, gdyby orzekał w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, do czego nie ma uprawnień. Niewątpliwie natomiast do prowadzenia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. uprawniony jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 p.w. było w tych okolicznościach prowadzone przez organ właściwy. Czy istnieją natomiast podstawy do wydania w tym trybie decyzji i jaką powinna ona mieć treść, to odrębne zagadnienie, nie związane już z kwestią właściwości. Nie ma zatem zarówno podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu I instancji, jak i uznania za zasadne zarzutów skargi, że Kolegium kwestii właściwości wójta negatywnie nie zweryfikowało. Skoro w sprawie organ I instancji nie działał na podstawie art. 133 p.w., to nie mogło dojść do jego naruszenia, a stanowisko organu odwoławczego co do kompetencji wójta w sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 p.w. jest prawidłowe. Wszczynając postępowanie organ I instancji nie dysponował decyzją Starosty udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych. Rozpoznając odwołanie od decyzji Kolegium zasadnie uwzględniło szereg zarzutów GDDKiA dotyczących wydanej decyzji, kwestie te nie są podnoszone w skardze i nie ma podstaw do przyjęcia, że stanowisko Kolegium dotyczące wadliwości decyzji organu I instancji i jej wydania z naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Okoliczności te Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyczerpująco opisało, a Sąd ocenę tę akceptuje. Należy w tym miejscu zauważyć, że sama Skarżąca w odwołaniu nie prezentowała konsekwentnego stanowiska co do dopuszczalności prowadzenia postępowania na podstawie art. 29 p.w., skoro podnosiła zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zmiany stanu wody na gruncie i jego skutków dla nieruchomości sąsiednich, kwestionowała jego negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie, brak precyzji nałożonych nakazów czy konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W ten sposób z jednej strony przyznawała dopuszczalność prowadzenia postępowania w trybie art. 29 p.w., a równocześnie kwestionowała taką możliwość, wskazując na wyłączną kompetencję organu wydającego pozwolenie wodnoprawne do jego modyfikowania i nakładania obowiązków na podstawie art. 133 p.w. Wniesione odwołanie obligowało Kolegium do jego rozpoznania w zakresie objętym rozstrzygnięciem, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Skarżąca zarzuca, że organ odwoławczy winien, mając na uwadze ujawniony fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewidując możliwość uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym i umorzenia postępowania przed organem I instancji kodeks nie określa przesłanek takiego umorzenia, w tym zakresie zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym warunkiem umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, czyli stwierdzony brak podstaw do orzekania w sprawie, czy to ze względów podmiotowych, czy przedmiotowych. Co do zasady Sąd nie kwestionuje tezy, że w zakresie uregulowanym pozwoleniem wodnoprawnym usuwanie skutków naruszenie interesów osób trzecich następuje w trybie art. 133 p.w. poprzez zmianę pozwolenia wodnoprawnego w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3, czyli m. in. w zakresie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 128 ust. 1 pkt 7a p.w.). Wyłączenie od orzekania na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. dotyczy w ocenie Sądu jednak tego przedmiotu, który objęty jest zakresem udzielonego pozwolenia. Nie budzi wątpliwości, że zmiany stanu wody na gruncie spowodowane innymi działaniami, niż objęte pozwoleniem, nie związane z wykonywaniem tego pozwolenia, nie mogą być usunięte poprzez jego zmianę. Wymaga to rzecz jasna analizy zarówno dokumentu pozwolenia, jak i ustalenia stanu faktycznego. Skoro doszło do wszczęcia postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., to weryfikując dopuszczalność jego prowadzenia i zakończenia decyzją merytoryczną, organ musi w pierwszej kolejności odnieść się do treści pozwolenia, co zasadnie zaleciło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to element postępowania wyjaśniającego, które powinno być przeprowadzone z udziałem stron i zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Dowód w postaci decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego pojawił się na etapie postępowania odwoławczego. Skoro ma on decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 29 ust. 3 p.w., to winien zostać poddany ocenie przez organ I instancji. Dla uznania bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie usunięcia skutków zmiany stanu wody na gruncie nie jest bowiem wystarczający sam fakt wydania jakiegokolwiek pozwolenia wodnoprawnego, ale pozwolenia przedmiotowo dotyczącego zmian, jakie stan wody zmieniły, co wymaga analizy jego treści. Organ I instancji pominął dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo Kolegium stwierdziło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Okoliczności sprawy niewątpliwie dotyczą bardzo poważnego problemu społecznego i z tego powodu organy potencjalnie uprawnione do jego załatwienia winny dołożyć należytej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego, z zagwarantowaniem udziału osób mających w postępowaniu status stron. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.