II SA/Gl 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi B. Ł. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r., obecny uczestnik postępowania A. S. zwrócił się do Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w C. przy ul. [...] na działkach oznaczonych numerami 1, 2 i 3. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji B. Ł. pismem z dnia [...] r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek nieistniejącego podmiotu. W jego ocenie nie istnieje taki podmiot jak Firma "A", a tymczasem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określono, że zostało ono wszczęte na wniosek A.S. reprezentującego Firmę "A". Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił umorzenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o umorzenie postępowania nie pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. Nie zostały też spełnione pozostałe przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a. W odwołaniu (błędnie nazwanym "zażaleniem") obecnie skarżący B. i M. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazali na te same przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania, na które wskazał B. Ł. w swoim wniosku z dnia [...] r. Dodatkowo zarzucili pominięcie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie występują w sprawie również przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wnioskodawca – A. S. jest bowiem przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta C. W ocenie organu to właśnie on (A. S.) wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co powoduje, że nie występują przeszkody podmiotowe do prowadzenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli swoje wcześniejsze zarzuty co do legitymacji prawnej wnioskodawcy. Podnieśli, że w decyzji nie ustosunkowano się w ogóle do kwestii, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i w jego ocenie nie jest zrozumiały zarzut braku ustosunkowania się do kwestii gospodarstwa rolnego. Na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. skarżący podtrzymali skargę. Dodali, że ich zdaniem działka, na której planowana jest inwestycja stanowi ich własność. Złożyli pismo procesowe, w którym po raz kolejny powtórzyli swoje argumenty odnośnie oznaczenia osoby wnioskodawcy. Wskazali ponadto, że decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Cz. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, a decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Nr [...] organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. W ocenie Sądu brak jest w przepisach prawa, a w szczególności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Przepis art. 105 k.p.a. stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, nie zaś o odmowie umorzenia. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy w ocenie organu nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, organ winien dalej prowadzić postępowanie bez potrzeby wydawania odrębnego orzeczenia. W procedurze administracyjnej brak jest bowiem miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Wniosek taki wynika z treści art. 104 § 2 k.p.a. (por. G. Łaszcyca w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz t. II, Zakamycze 2005, str. 41). Nawet, gdyby przyjąć dalej idące stanowisko prezentowane w cytowanym opracowaniu, że właściwą formą odmowy fakultatywnego umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.) miałoby być postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, to i tak potwierdza to tezę o braku podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, że postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jego umorzenia, winno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej o ustaleniu tych warunków względnie o odmowie ich ustalenia. Obowiązkiem organu będzie wówczas wskazanie stronom, z jakich powodów nie został uwzględniony złożony w toku postępowania wniosek o jego umorzenie. Wskazana nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji, polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skarżących. Wskazać jednak przyjdzie, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała okoliczność późniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i jej uchylenia. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego z dnia ich wydania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to z uwagi na okoliczność, że skarżący postanowieniem referendarza tut. Sądu z dnia 16 czerwca 2011 r. zostali zwolnieni od ich ponoszenia. Wskazać jeszcze przyjdzie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji pozostaje bez wpływu na tok postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku, gdy dojdzie do wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, która nie uwzględni postulatów skarżących, będą oni mieli możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach ogólnych.