II SA/Gl 348/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r., działający przez pełnomocnika, T. S., jako spadkobierca H. S., wystąpił do Prezydenta Miasta D. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w D. przy ulicy [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] i [...], numer mapy 17. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 26 § 2 pkt 1 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczył Prezydenta Miasta C., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku złożonego przez T. S. Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Naczelnika Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego wezwała wnioskującego o uzupełnienie złożonego wniosku o prawomocne postanowienia sądu dot. nabycia spadku po byłym właścicielu wymienionych we wniosku nieruchomości oraz adresów osób wymienionych w postępowaniu spadkowym. Wówczas wnioskujący pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd zagadnienia wstępnego - prawomocnego stwierdzenia nabycia spadku, po byłym właścicielu – H. S. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C., przywołując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu nieruchomości położonych w D., stanowiących własność Gminy D. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 wymienionej powyżej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot pochodzi od wszystkich uprawnionych, tzn. od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców legitymujących się dokumentami potwierdzającymi, iż są spadkobiercami poprzedniego właściciela. Mimo wezwania wnioskującego o uzupełnienie złożonego wniosku o prawomocne postanowienie sądu dot. nabycia spadku po byłym właścicielu wymienionych we wniosku nieruchomości, uzupełnienie wniosku nie nastąpiło. Nie wystąpili także z wnioskiem pozostali współwłaściciele. Brak poparcia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkie strony postępowania legitymujące się oryginałem postanowienia spadkowego czyni ten wniosek nieskutecznym. Organ administracji nie może bowiem orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, jeżeli wniosek nie jest poparty dokumentami potwierdzającymi, iż wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do wystąpienia z takim żądaniem. Z uwagi na powyższe wniosek nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Z uwagi na braki formalne wniosku o zwrot nieruchomości nie mógł być też rozpatrzony wniosek o zawieszenie postępowania. W wyniku odwołania złożonego przez wnioskującego, w którym zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygający sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż pomimo braku wykazania przez T. S. interesu prawnego nie było podstaw do wydania merytorycznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji winien zastosować procedurę wynikającą z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, iż co prawda wnioskujący na chwilę obecną nie wykazał następstwa prawnego po H.S., to jednak nie oznacza to, że nie zostanie ono wykazane po przeprowadzeniu postępowania spadkowego. Decyzja o odmowie zamyka mu drogę ubiegania się o zwrot wymienionej nieruchomości, nawet po późniejszym potwierdzeniu praw spadkowych. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż zawieszenie postępowania uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: tj. postępowanie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz zagadnienie to nie zostało dotychczas rozstrzygnięte. W ocenie organu odwoławczego postępowania o zwrot nie było w toku. Mimo złożenia wniosku przez T. S., nie wykazał on jednak swojego interesu prawnego, nie przedkładając stosownego dokumentu. Organ wskazał też, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 26/14 - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej. Artykuł ten przestał obowiązywać, co umożliwia ubieganie się o zwrot nieruchomości bez zgody wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta C., zgodnie z zaleceniem organu wyższej instancji, postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 61a §1 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położnych w D. przy ulicy [...] (nr geodezyjne [...] i [...]) o łącznej powierzchni [...] ha. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie opisał dotychczasowe działania organu i powołując się na decyzję Wojewody [...] stwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji strony. Wyjaśnił, że stroną postępowania w pojęciu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, tym samym nie wykazał interesu prawnego. Brak poparcia wniosku o zwrot nieruchomości oryginałem postanowienia spadkowego - aktu poświadczającego dziedziczenie, czyni ten wniosek nieskutecznym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, T. S. Zarzucił naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca nie ma legitymacji do złożenia wniosku, jako spadkobierca po byłej właścicielce nieruchomości, podczas gdy jest on jej wnukiem, co wykazane zostało dokumentami stanu cywilnego, czyli należy do kręgu spadkobierców ustawowych. Nadto zarzucił naruszenie art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania i odstąpienie od wydania w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, celem wszczęcia postępowania przez ten organ i jego zawieszenie do czasu uzyskania przez stronę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po H. S. i tym samym umożliwienie stronie odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Dalej w uzasadnieniu zażalenia stwierdził, iż jako wnioskodawca złożył dokumenty uprawdopodobniające swoje następstwo po byłej właścicielce nieruchomości, a złożenie postanowienia spadkowego po H. S. nie było możliwe w wyznaczonym terminie, gdyż nie zostało jeszcze wydane w sprawie. W jego ocenie całkowicie błędny jest pogląd, że niezłożenie tego dokumentu w sprawie powoduje, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Należy umożliwić mu uzupełnienie dokumentacji i w tym celu został złożony wniosek o zawieszenie postępowania, gdyż wnioskodawca musi uzyskać od właściwego sądu przedmiotowe postanowienie spadkowe. Dlatego z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego złożył wniosek o zawieszenie postępowania. W takim przypadku zawieszenie staje się obligatoryjne. Jednak organ pierwszej instancji w żaden sposób nie rozstrzygnął tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie stwierdził, że obowiązkiem każdego organu rozpatrującego daną sprawę jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy z wnioskiem wystąpiła osoba do tego uprawniona, czyli czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił T. S. Pomimo wezwania organu pierwszej instancji, nie przedłożył on dokumentu potwierdzającego ewentualne następstwo prawne po poprzedniej właścicielce H. S., a tym samym nie wykazał interesu prawnego do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości położnej w D. oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] Zgodnie z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a Kodeksu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powtórzył swoje stanowisko przedstawione we wcześniej wydanej decyzji. Organ nadto podkreślił, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku po uzyskaniu dokumentów potwierdzających następstwo prawne po poprzedniej właścicielce nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działający przez pełnomocnika, skarżący T. S. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta C., zarzucając naruszenie; - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku, wobec niezłożenia postanowienia spadkowego (nie zostało ono wydane); - naruszenie art. 97 §1 pkt 4 w związku z art. 6, art. 123, art. 124 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie wniosku o zwieszenie postępowania i odstąpienie od wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie, - art. 77 § 1 w związku z art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez żądanie od strony dowodu z dokumentu, który obiektywnie w dniu czynności nie istnieje, ale istnieje możliwość jego uzyskania w innym postępowaniu spadkowym i jednoczesnym pominięciu procedury uregulowanej w art. 100 Kodeksu i uniemożliwienie stronie uzupełnienia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie wymogu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w rozumieniu art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozwinął wskazane naruszenia wyjaśniając, iż żądane postanowienie ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie decyduje o istnieniu praw spadkowych, a jedynie je stwierdza, zaś prawa dochodzone w niniejszym postępowaniu prawa przeszły na niego z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku po byłej właścicielce nieruchomości. Podkreślił przy tym, iż związany jest terminem zgłoszenia swych roszczeń określonym w art. 136 ust., 5 i art. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem pod rygorem ich utraty musiał zgłosić żądanie w zakreślonym terminie, także w sytuacji gdy w dacie złożenia wniosku nie było wydane postanowienie spadkowe po byłej właścicielce nieruchomości. Wyjaśnił, iż nie podlega sporowi, iż należy do kręgu spadkobierców byłej właścicielki. Podkreślił, iż nie zgadza się z poglądami prezentowymi przez organami o braku możliwości rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi, iż "postępowanie nie jest w toku". W sprawie wydano już bowiem decyzję rozstrzygającą co do istoty, następnie uchyloną oraz podjęto cały szereg innych czynności. Dodatkowo, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, iż niezależnie od zasadności żądania, musi ono być rozpatrzone przez organ w drodze postanowienia. Nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia pozbawia stronę prawa do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, iż pozostaje on bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego postępowania. W ocenie organu nadzoru postępowanie o zwrot nieruchomości nie było w toku, bowiem pomimo, iż został złożony wniosek w tym zakresie, to jednak wnioskodawca nie wykazał swego interesu prawnego do domagania się tego zwrotu. Wojewoda nie dopatrzył się również naruszenia art. 77 w związku z art. 100 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak dokumentu spadkowego po poprzedniej właścicielce uniemożliwiało bowiem w ogóle organowi wszczęcie postępowania o zwrot nieruchomości. Fakt złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w B. o stwierdzenie nabycia spadku po H. S. nie przesądza jeszcze, że T. S. będzie osobą uprawnioną do występowania z wnioskiem o zwrot wnioskowanych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uzasadniając uwzględnienie skargi skarżącego. Powodem tego uwzględnienia nie są jednak zarzuty podniesione przez skarżącego. Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty sprawy, przez wydanie decyzji administracyjnej". W ocenie ustawodawcy, regulacja ta w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich - jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta C., na podstawie tego przepisu odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżącego, podnosząc, iż wnioskujący o jego wszczęcie nie wykazał swego interesu prawnego w sprawie. Uczynił to zgodnie z zalecaniami organu nadzoru wskazanymi w decyzji z dnia [...]r. Umknęło jednak organom rozpatrującym sprawę to, że mimo, iż formalnie organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to faktycznie jednak postępowanie takie zostało wszczęte, organ pierwszej instancji wykonał szereg czynności w sprawie, które zakończone zostały wydaniem merytorycznej decyzji - tj. decyzji z dnia [...]r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w D. Zgodnie z dalszym dwuinstancyjnym tokiem postępowania administracyjnego wnioskujący złożył odwołanie rozpatrzone przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...]r. Trudno zatem w takich okolicznościach sprawy mówić, iż w sprawie nie zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie z wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości. Wprawdzie zasadnie organ odwoławczy stwierdził w toku postępowania, iż w przypadku braku wykazania interesu prawnego, tj. udokumentowania prawa następstwa po byłej właścicielce wnioskowanych do zwrotu nieruchomości położonych w D., brak było podstaw do wydania w sprawie merytorycznej decyzji - w tym przypadku o odmowie zwrotu nieruchomości. Jednak każda sprawa musi być traktowana indywidualnie, i rozpatrywana przy uwzględnieniu istotnych w okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowania i poprzez fakty dokonane wszczął postępowanie, dlatego też stwierdzając w jego toku podstawy wymienione w przywołanym art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przypadku brak interesu prawnego, mógł je co najwyżej umorzyć. Odnosząc się do przesłanki podmiotowej wymienionej w tym przepisie i przywołanej przez organ należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skargi złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być udokumentowane istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, czyli skarżący musi wykazać fakt następstwa po byłym właścicielu nieruchomości. W niniejszej sprawie, skarżący składając wniosek nie wykazał swego następstwa po H. S., bowiem nie przedstawił stosownego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku. Pozostawianie w kręgu spadkobierców ustawowych nie oznacza jeszcze spełnienia niezbędnych w sprawie wymagań. Dodać też trzeba, że skarżący powołuje się na przepis art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujący wnioskodawcę do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie (co w jego ocenie uzasadnia złożenie wniosku w stanie niekompletnym), ale z akt sprawy nie wynika, by niniejsza sprawa dotyczyła nieruchomości w stosunku do której powzięto zamiar przeznaczenia jej na inny cel niż cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku umowy sprzedaży z dnia 15 lipca 1976 r.). Tyko bowiem w takim przypadku, kiedy organ poinformuje o możliwości przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, możliwość zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości ograniczony został wskazanym powyżej terminem dla byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Stąd też powoływanie się na ten zapis ustawy wymaga co najmniej wyjaśnienia. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, należy uznać, że tak postanowienie organu pierwszej instancji, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego naruszają obowiązujące przepisy i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał wydane w sprawie postanowienia za wydane z naruszeniem art. 61a, a także art. 138 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia tych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 i art. 109 powołanej ustawy, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2016 r.. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2016, poz. 1668) W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko i doprowadzić do wydania orzeczenia zgodnego z przywołanymi powyżej przepisami. Winny także podjąć rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż nie można podtrzymać twierdzenia organów, iż postępowanie nie jest w toku.