II SA/Gl 348/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2024 r. nr IFXIV.7843.1.11.2023 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia 10 października 2023 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), wniósł sprzeciw do zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora, którym jest A. C. (dalej: strona, skarżący), obejmujących zamierzenie budowlane pod nazwą "obudowa wiaty garażowej z przeznaczeniem na garaż dwustanowiskowy" na działce o numerze geodezyjnym 1, obręb S., ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestycja obejmuje obudowę istniejącej wiaty garażowej (z trzech stron) i powstanie budynku garażu dwustanowiskowego o powierzchni zabudowy 34,5 m2, przybudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Takie zamierzenie budowlane nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, zaskarżając ją w całości. Podano, że zgłoszenie było prawidłowe, powinno zostać uwzględnione, zwłaszcza wobec brzmienia regulacji dotyczących warunków technicznych obiektów budowlanych. Brak jest jednocześnie możliwości wykonania projektu budowlanego w celu uzyskania pozwolenia na budowę z przyczyn leżących po stronie Starostwa. Mapy geodezyjne wykazują różnicę pomiędzy faktycznym przebiegiem granicy między działkami. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., znak IFXIV.7843.1.11.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że wadliwe jest powoływanie się przez stronę na treść art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a) p.b. Przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, bowiem nie dotyczą projektowanej inwestycji. Projektowany garaż dwustanowiskowy nie będzie posiadał ściany w miejscu jego styku z budynkiem mieszkalnym, co oznacza, że nie można uznać, iż będzie on stanowił samodzielny budynek. Będzie posiadał ściany wyłącznie z trzech stron, a ponadto zgodnie z dołączonym rzutem krokwie będą przylegać bezpośrednio do ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jako takie będą oddziaływać na ścianę tego budynku. Projektowana inwestycja nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in., że wadliwie ustalono stan faktyczny i prawny. Zadanie dotyczy obudowy istniejącej wiaty garażowej dwustanowiskowej, przybudowanej do budynku mieszkalnego, jednak konstrukcyjnie niepołączonej z budynkiem. W uzasadnieniu Starosta połączył budynek wiaty z oddzielnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w jedną całość, nakazując wykonanie projektu na wykonanie modernizacji budynku mieszkalnego. Zgłoszenie dotyczyło oddzielnego obiektu wiaty garażowej, obiektu (jak zaznaczono w zgłoszeniu) niepołączonego konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, o powierzchni zabudowy 34,5 m2. W całości wyczerpywano zapisy art 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) p.b. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem jest art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane, a wymagane jest zgłoszenie. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji pisał m. in., że "(...) inwestycja obejmuje obudowę istniejącej wiaty garażowej (z trzech stron) i powstanie budynku garażu dwustanowiskowego o powierzchni zabudowy 34,5 m2 przybudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego." Wojewoda zaakceptował to rozstrzygnięcie, nie rozpoznając dokładnie wszystkich zarzutów odwołania. Zauważyć należy, że zgłoszenie inwestora zawierało odręczne, małe rysunki planowanego obiektu, na których to szkicach głównie oparły się organy. W tej skali trudno jednak uznawać, że rysunki te zawierają szczegółowe informacje, w tym co do sposobu posadowienia planowanego obiektu względem istniejącego budynku mieszkalnego. Jest to o tyle istotne, że inwestor zawarł w opisie inwestycji również informacje o tym, że wiata garażowa nie będzie połączona konstrukcyjnie z budynkiem. Docelowy obiekt, mający powstać, nazywał "wiatą", ewentualnie "wiatą garażową" (w przeciwieństwie do organu I instancji, który zakwalifikował go jako budynek). Z punktu widzenia prawnego "budynek", czy też precyzyjniej rzecz ujmując "garaż", jako rodzaj budynku (gdy jest wolnostojący), to obiekt inny niż "wiata" (art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b i c p.b.). Trudno zatem dociec, wobec jakiego obiektu toczyło się postępowanie i czy owa "wiata" konstrukcyjnie w jakikolwiek sposób miałaby być połączona z budynkiem mieszkalnym (czemu inwestor zaprzecza). Brak odniesienia się do powyższych kwestii i brak precyzji w ustaleniach powodują, że nie jest możliwe zweryfikowanie stanu faktycznego przez Sąd. Jest przy tym oczywiste, że inwestor będzie mógł ewentualnie realizować jedynie takie przedsięwzięcie budowlane, które zostało zgłoszone organowi architektoniczno – budowlanemu w trybie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) p.b. i spełnia te przesłanki. W sytuacji, gdyby w trakcie wykonywania robót budowlanych zmienił on parametry obiektu i faktycznie np. połączyłby go konstrukcyjnie z "budynkiem" (przez co "garaż" utraciłby status obiektu "wolnostojącego"), mogłoby to oznaczać istotne odstępstwo i konieczność interwencji organu nadzoru budowlanego. Na etapie zgłoszenia wykonywania ww. robót nie można jednak o tym przesądzać. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie ustalić charakter inwestycji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, mając na uwadze także dość szczegółowy, odręczny opis sporządzony przez inwestora, dołączony do zgłoszenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.