II SA/Gl 349/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. i A. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i garażowym. Lokalizację zbiornika przewidziano w odległości 2 m. od granicy z działką nr [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właścicieli działek sąsiednich, B. G. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji dotyczącej wybudowania do budynku inwestorów przyłącza energetycznego w warunkach samowoli. Określenie lokalizacji szamba może spowodować, że będzie ono uniemożliwiało budowę przyłącza. Lokalizacja obu inwestycji winna zatem być rozpoznawana łącznie. Wskazała, że udzielone pozwolenie na budowę dla inwestorów przewidywało budowę ekologicznej oczyszczalni ścieków. Powołując się na stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w bliżej nie określonym orzeczeniu podała, że nielegalne przyłącze winno podlegać likwidacji ze względu na fakt, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Z dołączonej do akt kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] wynika, że inwestorem i właścicielem przyłącza energetycznego do budynku Z. i A. M. jest [...] S.A. i przez organy nadzoru budowlanego prowadzone jest postępowanie dotyczące usunięcia skutków samowolnych robót. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu podał, że brak jest zależności między wynikami postępowania w sprawie ustalenia warunków dla budowy zbiornika i w sprawie likwidacji samowolnie wybudowanego przyłącza. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest podstawą do prowadzenia robót, przesądza jedynie o dopuszczalności określonego zagospodarowania działki poprzez budowę wskazanego obiektu. Zażalenie na postanowienie wniosła B. G. Podała, że nielegalnie zrealizowane przyłącze stanowi element sieci uzbrojenia terenu. Rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zbiornika na nieczystości powinno zostać zawieszone już z tego powodu, że [...] r. została dla małżonków M. wydana całościowa decyzja Prezydenta Miasta B. ustalająca warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z mapą oczyszczalnię zlokalizowano za budynkiem, inwestorzy wyprowadzili też w tym kierunku rury z budynku. Zastanawiająca zatem jest zmiana lokalizacji zbiornika. W wyniku legalizacji przebieg przyłącza energetycznego musiałby ulec zmianie. Właściciel sieci nie przedstawił przyszłych rozwiązań co do przebiegu tego przyłącza. Po lokalizacji szamba może okazać się, że nie będzie możliwe spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie w pierwszej kolejności lokalizacji szamba może skutkować brakiem możliwości technicznych wykonania przyłącza elektrycznego, a decyzja ustalająca warunki jest podstawą wydania pozwolenia na budowę. Po wybudowaniu szamba, gdy nie będzie możliwe zachowanie normatywnych odległości od przyłącza, to przebudowa może narazić małżonków M. na poważne straty. Budynek bez energii elektrycznej nie może funkcjonować. W ocenie skarżącej z podanych powodów najpierw powinno dojść do załatwienia sprawy przyłącza elektrycznego a dopiero potem do zmiany lokalizacji zbiornika na nieczystości. W zażaleniu podniesiono także zarzuty do prawidłowości materiałów złożonych do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Kolegium o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zbiornika na nieczystości z tego powodu, że zamierzenie nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielono stanowisko, że nie istnieje zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy samowolnie wykonanego przyłącza elektrycznego a postępowaniem mającym na celu ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji. Treścią zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest rozstrzygnięcie co do okoliczności mających znaczenie prawne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania. Sprawa samowolnie wykonanego przyłącza nie ma znaczenia prawnego dla postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Nadto wskazano, że lokalizacja zbiornika na działce i odległości od granic i innych obiektów nie są rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do żądania umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyjaśniono, że wniosek taki podlega rozpatrzeniu przez organ prowadzący postępowanie, jednak zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. wniosek o umorzenie postępowania może złożyć wyłącznie strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. W skardze do sądu administracyjnego B. G. zwróciła się o uchylenie postanowienia Kolegium i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy zbiornika na nieczystości ciekłe. W uzasadnieniu zarzuciła, że inwestor A. M. zmarł w roku [...]. Wniosek o ustalenie warunków nie spełnia wymagań proceduralnych, organ prowadzący postępowanie powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy z powodu ograniczeń wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w sprawie ma miejsce "pierwotna bezprzedmiotowość postępowania" i organ winien je umorzyć. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że odpowiednie zagospodarowanie działki wymaga nie tylko zaprojektowania szamba, ale także przyłącza elektrycznego, aby umożliwić prawidłowe korzystanie z budynku. Dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla danego zamierzenia. Budowa zbiornika przed budynkiem narusza istniejące w okolicy standardy lokalizacji takich obiektów. Wniosek o ustalenie warunków nie precyzuje wymiarów szamba. Stanowisko swoje skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...] r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] r. zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że nie budzi w sprawie wątpliwości, że w toku postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie zależy od innego organu a rozstrzygnięcie tego zagadnienia winno poprzedzać rozstrzygnięcie mającego zapaść w sprawie. Co do zależności między dwiema kwestiami: zasadniczą i wstępną podniósł, że nie można się zgodzić z Kolegium, aby w sprawie taka zależność nie występowała. Wydanie decyzji w sprawie warunków łączy się z dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziani realizację inwestycji. Analiza polega zatem na stwierdzeniu zgodności zamierzenia z porządkiem prawnym. Obecne zagospodarowanie tereniu nie jest zgodne z porządkiem prawnym i ładem przestrzennym, albowiem przyłącze stanowi samowolę budowlaną. Należy także mieć na względzie stan faktyczny, w szczególności wymóg właściwego uzbrojenia terenu. Brak ustalenia stanu prawnego i faktycznego działki inwestorów może skutkować wydaniem błędnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji szamba. Ustalenie tych warunków może w przyszłości wyłączyć możliwość późniejszego doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z prawem. Przyłącze jest kwestią priorytetową, albowiem budynek nie może funkcjonować beż przyłącza energetycznego. Podnoszenie wskazanych zastrzeżeń na etapie udzielania pozwolenia na budowę będzie spóźnione, albowiem ustalenia decyzji w przedmiocie warunków wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Nie ma wątpliwość w przekonaniu strony skarżącej, że istnieje zatem ścisły związek między decyzją ustalająca warunki a decyzją o pozwoleniu na budowę (w tym przypadku decyzją "rozbiórkową"). Nie bez znaczenia wedle strony jest też fakt, że organ udzielający pozwolenia na budowę winien go odmówić, jeśli na terenie objętym wnioskiem znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Względy ekonomiki procesowej przemawiają zatem za uwzględnieniem wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy wydawanie rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz kontrola takich rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji, jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego względu nie mógł być rozpoznawany wniosek skargi o umorzenie postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie odmawiające zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontroli Sądu podlega zatem wyłącznie prawidłowość odmowy zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie podlega natomiast weryfikacji zasadność czy poprawność prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy, w tym prawidłowość zebranego w tej sprawie materiału oraz istnienie przesłanek do ustalenia warunków. Te kwestie mogą być przez sąd administracyjny kontrolowane dopiero na etapie rozpoznawania ewentualnej skargi na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyłącznym przedmiotem kontroli jest zasadność stanowiska organów, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie prejudycjalne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ. Wbrew stanowisku strony skarżącej, właśnie ta kwestia jest sporna i ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. wymienia przypadki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, powstanie zatem zagadnienia wstępnego zobowiązuje organ do zawieszenia prowadzonego postępowania. Dla zaistnienie zagadnienia wstępnego kluczowe i konstytutywne znaczenie ma relacja zależności między dwiema, nierozstrzygniętymi jeszcze kwestiami mającymi znaczenie prawne (nie faktyczne), z których jedna jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego zaś druga powstała w jego toku a jej rozstrzygnięcie (należące do innego organu) ma znaczenie (prawne) dla zakończenia sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne jest zatem zawsze kwestią pojawiającą się na tle prowadzonego postępowania głównego a jednocześnie, gdyby wystąpiło niezależnie, byłoby rozstrzygane przez inny organ. Trzeba zwrócić uwagę, że żadne inne względy celowościowe (ekonomika postępowania wskazywana przez stronę skarżącą) nie mogą uzasadniać zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowaniem głównym w niniejszej sprawie było postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika na nieczystości. Bez znaczenia dla sprawy jest, czy uprzednio była już inną decyzją rozstrzygnięta sprawa odprowadzania nieczystości z budynku mieszkalnego i czy wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla innego przedsięwzięcia. Skoro w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (który nie musi legitymować się tytułem do terenu), to wnioski mogą dotyczyć odmiennych i konkurencyjnych zamierzeń, decyzja ta nie uprawnia bowiem do faktycznej realizacji inwestycji (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 41 ze zm). Przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca podnosiła, że sprawa nie może być prowadzona, albowiem dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, konieczne jest uprzednie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sprawy samowolnie wykonanego przyłącza elektrycznego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Rozgraniczyć jednak należy kwestie związane z istnieniem przyłącza energetycznego i zbiornika na nieczystości. Przyłącze i zbiornik są obiektami odrębnymi i nie istnieje między nimi funkcjonalny związek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego odnosi się do zamierzenia będącego przedmiotem postępowania w sprawie warunków. Dla funkcjonowania zbiornika nie jest wymagane źródło energii elektrycznej i przyłącze energetyczne, podobnie wygląda relacja odwrotna. Oba te obiekty pozostają w związku z budynkiem mieszkalnym, przedmiotem postępowania nie jest jednak ustalenie warunków dla realizacji budynku mieszkalnego, lecz dla zbiornika. Zamierzenie to nie wymaga uzbrojenia terenu w sieć energetyczną i prawidłowo organy uznały, że od istnienia przyłącza nie zależy ocena, na jakich zasadach możliwe jest na działce wykonanie szamba. Natomiast kwestia, że ewentualne faktyczne istnienie jakiegoś obiektu na działce może determinować sposób jej zagospodarowania w innym zakresie i lokalizację innych obiektów, jest zależnością o charakterze faktycznym, nie prawnym i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nie można uznać także argumentu strony skarżącej, że skoro w toku postępowania ustalającego warunki zabudowy bada się zgodność zamierzenia z prawem, to znaczenie ma zgodność z prawem istniejącego zagospodarowania działki. Zgodność z prawem innych obiektów zlokalizowanych na działce nie jest elementem porządku prawnego, jaki musi uwzględniać planowana inwestycja, wskazuje go przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a na obecnym etapie postępowania nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego. Natomiast inne przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wymieniona w art. 97 § 1 pkt 1 śmierć strony nie były przez organ analizowane i nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. Można jedynie wskazać, że organy na każdym etapie postępowania winny dbać o ustalenie prawidłowego kręgu stron a uchybienia w tym zakresie mogą wpływać na legalność decyzji załatwiającej sprawę. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.