II SA/Gl 349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "K" Sp. Jawna w C. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] r. i przekazało do ponownego rozpatrzenia sprawę wstrzymania działalności wytwórcy odpadów – obecnie skarżącej "K" Spółka jawna w C. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca prowadzi działalność na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów w sposób wskazany w tej decyzji. Wobec zaleceń Kolegium dotyczących konieczności dokonania aktualnych ustaleń faktycznych, Starosta zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w firmie skarżącej Spółki. Kontrola taka została przeprowadzona w dniu 2 października 2008 r. Przeprowadzono oględziny działki i pobrano próbki wysypanego na działce dolomitu oraz gruntu, zgodnie z protokołem pobrania z 2 i 6 października 2008 r. Do akt dołączono także zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za rok 2007 złożone przez przedsiębiorcę Marszałkowi Województwa oraz prowadzone przez przedsiębiorcę karty ewidencji poszczególnych rodzajów odpadów z roku 2008. Dołączono także karty przekazania odpadów odbiorcom i wykaz dostawców odpadów. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół. Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do protokołu. Podniesiono, że bezzasadnie do kontroli pobrano próbki ziemi znajdującej się pod warstwą dolomitu utwardzającego część działki. Zakwestionowano także prawidłowość kwalifikowania terenu do grupy B. Wskazano, że teren na którym zlokalizowany jest zakład winien być kwalifikowany w zakresie standardów jakości ziemi jako grunty grupy C – tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne, a to ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki położone są w jednostce przeznaczonej pod obsługę rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości wykraczającej poza granice działki. Dodatkowo zakwestionowano zarzuty organu kontrolującego dotyczące braku oznaczenia miejsc magazynowania odpadów. Zastrzeżenia te zostały przez organ ocenione jako niezasadne, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 15 października 2008 r. Po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych pobranych próbek sporządzono sprawozdania z badań i doręczono je stronie. W dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wydał zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne. W pkt 1 zaskarżonego zarządzenia zobowiązano skarżącą do przestrzegania na bieżąco warunków posiadanej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi Starosty K. z dnia [...] r. w zakresie rodzaju odpadów przewidzianych do zbierania, oznakowania miejsc magazynowania odpadów oraz w zakresie ilości przewidzianych do odzysku odpadów w ciągu roku. W uzasadnieniu podano, że przedsiębiorca warunków tych nie przestrzega, albowiem na podstawie dostarczonych kart ewidencji odpadów ustalono, że zebrał odpady o kodzie 10 05 11 w ilości 38,46 Mg (ujęte w rodzajach i ilościach odpadów przewidzianych do odzysku), nie posiada oznakowania miejsc magazynowania poszczególnych odpadów, co nie zapewnia ich selektywnego zbierania oraz przekroczył dopuszczalne w ciągu roku ilości do odzysku odpadu o kodzie 17 04 02 o 193,05 Mg. W pkt 2 zarządzenia zakazano niezwłocznie wytwarzania odpadów bez spełnienia wymagań określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Wskazano, że zgodnie z kartami ewidencji odpadów za rok 2008 skarżąca wytworzyła bez spełnienia tych wymagań 42,34 Mg odpadów o kodzie 19 12 03 i 189,4 Mg odpadów o kodzie 19 12 12. W pkt 3 zarządzenia zobowiązano stronę do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2008 r. informacji dotyczącej działań podjętych w celu likwidacji stwierdzonego zanieczyszczenia gleby. Uzasadniono to tym, że analiza pobranych próbek wykazała przekroczenie dopuszczalnych wielkości ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359). Skarżąca pismem z dnia 20 listopada 2008 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zarządzenia w części określonej w pkt 1 oraz uzupełnienia zarządzenia w części określonej w pkt 3. Podniesiono, że odpady o kodzie 10 05 11 skarżąca pozyskała do procesu odzysku a nie zbierania, nie musi zatem posiadać decyzji na ich zbieranie. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów nie rodzi obowiązku oznakowania miejsc składowania złomu zarówno przed jak i po segregacji. Zarzut przekroczenia ilości odpadów do odzysku o kodzie 17 04 02 nie jest zasadny, albowiem strona przekazała złom aluminium do podmiotu trzeciego i odebrała gotowy wyrób w postaci gąsek, piramidek i stożków aluminium. Natomiast nakaz sformułowany w pkt 3 zarządzenia oceniono jako zbyt lakoniczny i wymagający uzupełnienia. Z wyników badań laboratoryjnych nie wynika, jakie przyjęto dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, brak jest danych czy doszło do ich przekroczenia i w jakim stopniu. W szczególności nie podano, do jakiej grupy gruntów: B czy C zakwalifikowano kontrolowane działki i na jakiej podstawie. Poinformowano natomiast o złożeniu informacji dotyczącej wykonania pkt 2 zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na wezwanie organ uznał je za niezasadne. Wyjaśniono, że to sama skarżąca złożyła kartę ewidencji odpadu 10 05 11, z której wynika, że odpad ten zbiera. Podobnie w zbiorczym zestawieniu za rok 2007 wykazano, że zbierany jest odpad o kodzie 10 05 11. Obowiązek określonego sposobu oznaczania miejsc odpadów został natomiast określony w decyzji Starosty z dnia [...] r. i strona skarżąca go nie kwestionowała. Odpad o kodzie 17 04 02 (aluminium) zgodnie ze złożoną kartą ewidencji odpadu był odzyskiwany w roku 2008 w ilości 393,05Mg, podczas gdy decyzja z [...] r. ustala limit odzysku na 200 Mg na rok. Odnośnie zastrzeżeń do pkt 3 zarządzenia podano, że zalecenia w tym zakresie uzasadnia fakt przekroczenia normatywów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. Zarządzenie nie może określać precyzyjnie sposobu usunięcia zanieczyszczeń, albowiem zakres ten winien ustalić sam sprawca, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Natomiast kwalifikacja gruntów do określonej grupy została rozstrzygnięta w uzasadnieniu decyzji SKO w C. z dnia [...] r., wobec czego oczywiste jest stosowanie norm określonych dla gruntów grupy B. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zaskarżyła zarządzenie pokontrolne w części określonej w pkt 1 i dotyczącej zarzutu przekroczenia dopuszczalnej do odzysku ilości odpadu o kodzie 17 04 02 oraz w pkt 3. Zarzucono, że organ niewłaściwie zastosował przepis art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i przyjął przekroczenie dopuszczalnej ilości odpadu 17 04 02 do odzysku. Bezsporne jest, że decyzja Starosty K. z [...] r. określa skarżącej Spółce limit tego odpadu do odzysku w wysokości 200 Mg na rok. Strona nie prowadziła jednak ponad tym limitem odzysku samodzielnie, lecz przekazała złom podmiotom trzecim, które dokonały za zapłatą odzysku i zwróciły gotowe wyroby. Organ informacji strony w tym zakresie nie zweryfikował a zarzut naruszenia limitu jest chybiony. Zdaniem skarżącej, nie znajduje również uzasadnienia nakazanie podjęcia działań zmierzających do likwidacji zanieczyszczenia gleby. Podkreślono, że zasadnicze dla tej sprawy znaczenie ma właściwa klasyfikacja gruntu. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dzieli grunty ma trzy grupy: A, B i C, dla których dopuszczalne stężenia różnią się zasadniczo. Wadliwie organ zakwalifikował grunty skarżącej do grupy B, którą stanowią użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione albo nieużytki rolne, grunty zabudowane lub zurbanizowane. Grunty powinny być zakwalifikowane do grupy C, obejmującej tereny przemysłowe, użytki kopalne i tereny komunikacyjne. Kwalifikacja dokonana przez organ jest arbitralna i nie została poparta żadną argumentacją. O zasadności stanowiska skarżącej świadczą zapisy planów miejscowych, zarówno poprzedniego jak i aktualnego oraz fakt, że od roku 1997 r. teren był wykorzystywany przemysłowo, był prowadzony SKR z bazą paliw a następnie inne zakłady branży złomiarskiej. Zaznaczono także, że podczas kontroli przeprowadzanych w przeszłości nie wykazano przekroczeń, albowiem wówczas prawidłowo kwalifikowano teren do grupy C. W końcu skarżąca zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzonych badań i wybór miejsc pobrania próbek. Pobrano je m. in. z terenu, na którym w przeszłości była baza paliw, z pominięciem pozostałych części działki, nie uwzględniono także naturalnego stężenia badanych substancji. Stanowisko skarżącej zostało podtrzymane w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 18 sierpnia 2009 r. Dołączono do niego w szczególności wypis z rejestru gruntów z dnia 9 kwietnia 2009 r., w którym przedmiotowe grunty zostały opisane jako tereny przemysłowe i oznaczone symbolem Ba. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego i w pozostałych pismach kierowanych do skarżącej. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 126/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone zarządzenie w części określonej w pkt 1, zobowiązującej do przestrzegania warunków posiadanej decyzji Starosty K. z dnia [...] r. w zakresie ilości przewidzianych do odzysku w ciągu roku odpadów o kodzie 17 04 02, a także uchylił zaskarżone zarządzenie w części określonej w pkt 3. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA nie podzielił poglądu zawartego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. o braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego ustalającego obowiązki określone w pkt 1 i w pkt 3. Przeprowadził w tym zakresie własną odmienną ocenę prawną. W konkluzji stwierdził, że w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do uchylenia pkt 1 i pkt 3 zaskarżonego zarządzenia. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez tut. Sąd, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2011 r. podtrzymał w całej rozciągłości stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, w piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2009 r. oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że w niniejszej sprawie zasadność sformułowanych w skardze oraz dalszych pismach skarżącej zarzutów naruszenia prawa została oceniona i przesądzona wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09. W wyroku tym Sąd wskazał ponadto, że brak było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego zarządzenia. W tym stanie rzeczy wskazać przyjdzie, że zgodnie z wyrażoną przez NSA w powołanym wyroku wykładnią prawa i oceną sprawy, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi. NSA wyraził bowiem w tym wyroku stanowisko, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do przyjęcia twierdzenia, że wbrew własnym zapisom skarżącej w karcie ewidencji odpadów w 2008 roku nie doszło do odzysku tego odpadu lecz przekazania osobom trzecim – danego odpadu o kodzie 17 04 02 w ilości większej niż 6,25 Mg. Karta ewidencji odpadów musi potwierdzać dwa sposoby gospodarowania odpadami czyli "we własnym zakresie" lub "przekazywanie innemu posiadaczowi odpadów". Natomiast w oddzielnej rubryce musi zawierać określenie łącznej masy nie tylko wytworzonych lecz i przyjętych odpadów, a więc takich odpadów, które poddane zostały zagospodarowaniu jak i odrębnie odpadów niezagospodarowanych. Stąd odzysk, unieszkodliwianie jak i przeznaczanie do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i ich części, to także sposoby gospodarowania odpadami. Odrębna sytuacja prawna i faktyczna dotyczy posiadacza odpadów, który nie gospodaruje nimi we własnym zakresie, gdyż wówczas musi podać w karcie ewidencji odpadu ilość przekazanych odpadów i nr karty przekazania odpadu zgodnie z załącznikami nr 1 i 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. Nr 30, poz. 213 z późn. zm.). Natomiast jeżeli nie podda określonej ilości odpadów żadnemu zagospodarowaniu we własnym zakresie lub z powodu przekazania osobie trzeciej oznacza to, że nie określi tej ilości odpadów w części tabeli dotyczącej gospodarowania odpadami, a tylko w części dotyczącej masy wytworzonych lub przyjętych odpadów. Określa to bowiem wzór karty przekazania odpadu stanowiącej załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. Dlatego też kontrolując o danym numerze kartę przekazania odpadu można ustalić, któremu przedsiębiorcy odpady zostały przekazane. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca w karcie ewidencji odpadu o kodzie 17 04 02 za 2008 rok zadeklarowała jako zagospodarowane we własnym zakresie 393,05 Mg tego odpadu w okresie od stycznia do sierpnia włącznie, co oznacza przekroczenie dopuszczalnego limitu odzysku o 193,05 Mg. Ponadto brak jest innych ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, że poza odzyskiem lub wyżej wymienionym przekazywaniem odpadów o kodzie 17 04 02 w celu dokonania ich odzysku osobom trzecim dokonywała zagospodarowania tych odpadów poprzez przewidziane w karcie ewidencji odpadu "unieszkodliwianie" lub "przeznaczenie do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i części". Z kolei gdyby skarżąca przekazała nadwyżkę innym przedsiębiorcom do przetopu, to określone ilości odpadów o kodzie 17 04 02 musiałyby być wpisane do karty ewidencji odpadu w rubryce "odpady przekazane innemu posiadaczowi odpadów". Jednak w karcie ewidencji odpadu za 2008 rok skarżąca przyjęła tylko przekazanie w 2008 roku 6,25 Mg aluminum (karta przekazania nr 27). Wobec powyższego przyjąć należało, że dane zawarte w karcie ewidencji odpadu były prawidłowe dla wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zakresie zaskarżonej części, tj. jego pkt 1 biorąc pod uwagę informację z karty ewidencji odpadu o kodzie 17 04 02 za 2008 rok oraz z karty przekazania odpadu nr 27 z maja 2008 r. Odnosząc się natomiast do kwestionowanego w skardze obowiązku nałożonego w pkt 3 zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić przyjdzie, że obowiązek ten został prawidłowo nałożony w świetle zebranego w sprawie materiału. Przedmiotowe działki o nr [...],[...] i [...] usytuowane w P. zostały zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359 z późn. zm.) prawidłowo zaliczone do grupy B, biorąc pod uwagę, standardy jakości gleby lub ziemi, które określa się z uwzględnieniem ich funkcji aktualnej i planowanej. Należy podkreślić, że grupa B obejmuje grunty zaliczone do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, a także grunty zabudowane i zurbanizowane z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych. Dlatego też nie są to działki zaliczone do grupy C, która obejmuje tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne. Wynika to także z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętego w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r., ponieważ działki o nr ewid. [...],[...] i [...] są usytuowane na terenach oznaczonych symbolem RU i Z1. Natomiast zgodnie z § 31 ust. 22 części opisowej planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolem RU określa się przeznaczenie podstawowe: obsługa rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Natomiast tereny przeznaczone na działalność produkcyjną, przemysłu, składów, magazynów są oznaczone symbolem P (§ 31 ust. 20). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku dokonał wykładni językowej i systemowej, a także przyjął zakaz wykładni synonimicznej jeżeli plan miejscowy jednoznacznie odróżnia tereny o przeznaczeniu przemysłowym oraz przeznaczone dla obsługi rolnictwa, rolniczych ośrodków produkcyjnych o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, wskazując, iż nie można uznać, że te pierwsze są także terenami przemysłowymi, ponieważ byłyby oznaczone symbolem P, co jednak nie nastąpiło. Ponadto NSA wskazał, że w kwestii przeznaczenia działek o nr ewid., [...],[...] oraz [...] zaskarżony organ zwrócił się o udzielenie tej informacji do Wójta Gminy W., który w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. stwierdził, że w świetle części opisowej jak i części graficznej planu miejscowego działki nr [...],[...] oraz [...] oznaczone są symbolem RU oraz ZI (zieleń izolacyjna). Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. aktualne (a także planowane) przeznaczenie (funkcja) działek nr ewid. [...],[...] oraz [...] to obsługa rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Stąd grunty te należą do grupy B, która zawiera grunty zaliczone do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, a także grunty zabudowane i zurbanizowane z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych. Dlatego też przedmiotowe działki nie mają przeznaczenia przemysłowego, czyli nie należy ich zaliczać do grupy C, w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi, biorąc pod uwagę przedmiotowe standardy jakości gleby lub ziemi, które określa się z uwzględnieniem aktualnej i planowanej ich funkcji. Ponadto powyższą wykładnię przyjmuje także SKO w C. co wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji SKO w C. z dnia [...] r. nr [...], która w osnowie stwierdziła nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa hali magazynowo-produkcyjnej łącznie z instalacją do przerobu zgarów na przedmiotowych działkach o nr ewid. [...],[...] i [...]. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 w związku z art. 190 p.p.s.a.