II SA/Gl 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o skierowaniu P. F. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. B prawa jazdy w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. organ ten powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Jednakże decyzją z dnia 6 października 2016 r. Prezydent Miasta J. umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe bowiem P. F. wymienił polskie prawo jazdy na angielskie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w J., domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Prokuratora osoba posiadająca zagraniczne prawo jazdy nie może być uprzywilejowana i traktowana inaczej niż osoba posiadająca polskie prawo jazdy w zakresie następstw za przekroczenie liczby 24 punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja nie weszła bowiem do obrotu prawnego i nie posiada waloru decyzji istniejącej. Co prawda, przesyłka zawierająca decyzję była dwukrotnie awizowana (w dniach 10 i 18 października 2016 r.) i została zwrócona z powodu nieodebrania przez adresata, jednak nie jest to wystarczające do przyjęcia prawidłowości doręczenia subsydiarnego z art. 44 kpa. Skutek taki występuje bowiem wówczas, gdy pismo zostało wysłane na prawidłowy adres, tj. adres zamieszkania i uprzednio skutecznie doręczono stronie pod tym adresem jakiekolwiek pismo w sprawie. Taki stan rzeczy nie miał jednak miejsca. Stąd też niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w J. domagał się uchylenia decyzji Kolegium, nie zgadzając się z argumentacją tego organu. Zdaniem Prokuratora, organ I instancji powiadomił P. F. o wszczęciu w dniu 30 października 2014 r. postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, pouczając go o treści art. 41 kpa. Pismo to odebrał on osobiście w dniu 7 listopada 2014 r. Mając wiedzę o toczącym się postępowaniu, wymienił polskie prawo jazdy na angielskie, a następnie w dniu 23 października 2015 r. wymeldował się z wcześniejszego adresu. Zatem późniejsze doręczenia zastępcze w trybie art. 44 kpa, były skuteczne, a kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, stwierdzając że nie weszła ona do obrotu prawnego wskutek jej wadliwego doręczenia P. F. jako jedynej stronie postępowania. Z akt postępowania wynika, że decyzja organu I instancji, objęta postępowaniem nieważnościowym, została wysłana na adres, pod którym adresat odebrał osobiście zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Następnie wskutek dwukrotnego awizowania została skutecznie doręczona decyzją z dnia [...] r. Jednakże jedynie w tym postępowaniu strona miała obowiązek powiadomienia o ewentualnej zmianie adresu – ze skutkiem doręczenia pod dotychczasowym adresem (art. 44 kpa). Obowiązek powiadomienia o każdej zmianie adresu, wynikający z art. 41 § 1 kpa, nie rozciąga się jednak na kolejne postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Faktem jest, że wdrożenie takiego postępowania jest efektem niewykonania obowiązku, nałożonego decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jednak nie budzi wątpliwości, że chodzi o nowe, odrębne postępowanie, prowadzone na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Stąd też obowiązkiem organu I instancji było powiadomienie strony o wszczęciu takiego postępowania. Dopiero po prawidłowym zawiadomieniu o wdrożeniu kolejnego postępowania i pouczeniu strony o treści art. 41 kpa, doręczenie kolejnych pism, w tym decyzji kończącej postępowanie jest skuteczne. Sama świadomość strony co do możliwości wdrożenia kolejnego postępowania jako konsekwencja niewykonania obowiązku, nałożonego inną decyzją, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że doręczenie pism w nowym postępowaniu na dotychczasowy adres jest skuteczne. Nawet przy przyjęciu, że strona w celu uniknięcia konsekwencji prawnych, związanych z naruszeniem przepisu ruchu drogowego, podjęła świadomie określone działania, nie można w niniejszej sprawie przyjąć skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji z dnia [...] r. z powodu braku pewności co do faktu, że dotychczasowy adres stanowił w dacie wszczęcia postępowania mieszkanie lub miejsce pracy w rozumieniu art. 42 § 1 kpa. Organowi I instancji znany był fakt, że strona wymieniła polskie prawo jazdy na dokument angielski, a w dniu 23 października 2015 r., a więc po upływie 5 miesięcy od wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wymeldował się spod dotychczasowego adresu i jednocześnie nie zameldował się pod innym adresem. Taki stan rzeczy został bowiem utrwalony w notatce służbowej pracownika organu I instancji z dnia 6 października 2016 r. Mimo znajomości stanu rzeczy, organ I instancji wydał w tym samym dniu decyzję, którą wysłał na błędny adres. Powzięcie takiej wiedzy podważało skuteczność doręczenia zastępczego pod dotychczasowym adresem. Aczkolwiek pogląd o konieczności odbioru przez stronę osobiście jakiejkolwiek korespondencji w sprawie jako warunek prawidłowości doręczenia zastępczego w trybie art. 44 kpa, można uznać za zbyt daleko idący, to jednak w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć fikcji doręczenia z art. 44 § 2 kpa. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że nastąpiło dwukrotne awizowanie przesyłki zgodnie z wymogiem z art. 44 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego nie można przyjąć, że doręczyciel posiada wiedzę, czy adresat pisma przebywa pod wskazanym adresem. Nie jest też jego obowiązkiem ustalenie tego faktu. O ile mieszkanie jest zamknięte, co może być spowodowane np. pobytem w pracy, a więc chwilową nieobecnością, bądź też dłuższym wyjazdem, doręczyciel może nigdy nie zastać mieszkańców danego lokalu. W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy pod wskazanym adresem ktokolwiek zamieszkiwał. Jednak organowi I instancji znany był fakt, że skarżący ponad rok przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, wymeldował się i nigdzie nie zameldował oraz wymienił prawo jazdy na dokument zagraniczny. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie miejsca pobytu strony. Było to możliwe poprzez zlecenie wywiadu Policji. O ile zaś nie było możliwe ustalenie aktualnego adresu strony, obowiązkiem organu było zapewnienie reprezentacji strony w trybie art. 34 § 1 kpa poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Naganne zachowanie strony i waga niniejszej sprawy, nie mają żadnego znaczenia dla obowiązków organu co do ustalenia adresu strony celem zapewnienia jej gwarancji procesowych. Tymczasem w niniejszej sprawie nastąpiło dwukrotne wysłanie pism (zaświadczenie o wszczęciu postępowania oraz decyzja kończąca to postępowanie) na adres, z którego strona wymeldowała się ponad rok wcześniej, mimo że fakt ten znany był temu organowi. Skutek prawny doręczenia w trybie art. 44 § 4 kpa, powstanie dopiero wówczas, gdy pismo skierowano pod poprawny adres. Domniemanie z art. 44 kpa, nie dotyczy pism z błędnym adresem – poza przypadkiem z art. 41 § 2 kpa, co nie dotyczy niniejszej sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 str. 255). Z mocy art. 6 kpa, organy administracji działają na podstawie prawa. Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Wymaga to ustalenia adresu strony, pod którym przebywa. Jeżeli strona nie jest zameldowana w danym lokalu, doręczenie zastępcze może być skuteczne jedynie w razie pewności, że strona tam przebywa. W konsekwencji, w niniejszej sprawie doręczenie decyzji nie może być uznane za skuteczne, gdyż strona nie mała obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu. Chodzi bowiem o nowe, odrębne postępowanie, niż zakończone wcześniejszą decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zasadnie stwierdziło zatem Kolegium, że kwestionowana decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Brak zatem przedmiotu postępowania nieważnościowego, co uzasadniało jego umorzenie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Taki stan rzeczy oznacza, że nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Powinnością organu I instancji jest zatem ustalenie adresu strony, powiadomienie jej o wszczęciu postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. O ile miejsce pobytu nie jest znane, uzasadnione będzie zastosowanie trybu z art. 34 kpa. Prokurator dysponuje zaś środkami prawnymi, umożliwiającymi wyegzekwowanie od organu wydanie prawidłowej decyzji. W ramach niniejszej sprawy sąd administracyjny nie jest uprawniony do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Zarzuty Prokuratora co do wadliwości decyzji organu I instancji, nie mają zatem znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez Kolegium reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). ec