II SA/Gl 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3094/2023/22198 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia 14 września 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 20 ust. 3 i 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1a i 1b, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r.") odmówiono I. H. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią T. T. (dalej: "osoba wymagająca opieki"). Organ ustalił, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r., w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto w powołaniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 oraz wobec ustalenia, że Strona jako wnuczka osoby wymagającej opieki nie jest osobą spokrewnioną z nią w pierwszym stopniu, natomiast osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełności, organ stwierdził, że Strona nie spełnia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja została doręczona w dniu 28 września 2023 r. Strona w dniu 13 października 2023 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Wymieniła wykonywane czynności opiekuńcze oraz opisała stan zdrowia osoby wymagającej opieki. Podkreśliła, że jest jedyną osobą, która może zaopiekować się babcią. Matka Strony, a córka osoby wymagającej opieki pracuje zawodowo, druga córka jest rodziną zastępczą dla wnuczki, natomiast syn niedawno zmarł. Opisała niesamodzielność babci w codziennym funkcjonowaniu oraz niezbędność pomocy drugiej osoby. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/3094/2023/22198 z dnia 20 listopada 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, a następnie na podstawie akt ustalił, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu – córki osoby wymagającą opieki: J. H. (aktywna zawodowo) oraz I. R. będąca rodziną zastępczą, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn P. T. zmarł. Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22, a następnie stwierdziło, iż w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia, ponieważ osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tj. dzieci (dwie córki) T. T. żyją i brak jest przyczyn obiektywnych (znaczny stopień niepełnosprawności) uniemożliwiających im sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. W kwestii drugiej przyczyny odmowy przyznania świadczenia, Kolegium wyjaśniło, iż w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 - data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została doręczona w dniu 22 listopada 2023 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc (nadaną dnia 15 grudnia 2023 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez J. H. i I. R. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie załatwienie sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podała, iż córka J. H. nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką osobiście, gdyż sama jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Ponadto wychowuje i opiekuje się małoletnim synem P. H., natomiast córka I. R. - pełni funkcję rodziny zastępczej dla małoletniej wnuczki A. R. Z tego powodu to Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta R. z dnia 14 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 17 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a). W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniając przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Organ odwoławczy podzielił natomiast drugą z ww. przesłanek odmowy. Powyższe traci jednak na znaczeniu, w kontekście zauważonej przez Sąd z urzędu przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie, zgodnie z przedłożonymi aktami administracyjnymi, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Skarżącej w dniu 28 września 2023 r., co zostało potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (karta nr 41 akt administracyjnych). Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Termin do złożenia odwołania upływał zatem w dniu 12 października 2023 r. (nie był dniem wolnym od pracy). Jak wynika z akt sprawy odwołanie zostało złożone osobiście przez Stronę w dniu 13 października 2023 r., karta nr 52 akt administracyjnych). W myśl przepisu art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2), natomiast zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., po wpływie odwołania, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94). W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 134 k.p.a., nie poczynił bowiem ustaleń w zakresie skuteczności czynności procesowej dokonanej przez Stronę przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów odwołania. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/20, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el., podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 808/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 150/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 429/20). W rezultacie powyższego Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważności decyzji organu odwoławczego. Dostrzeżona wadliwość zaskarżonej decyzji, nie pozwoliła Sądowi na dokonanie jej merytorycznej kontroli, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić uwagi poczynione przez Sąd, a w szczególności rozpoznać odwołanie Skarżącej, z zastrzeżeniem, że zostało wniesione po terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.