II SA/Gl 350/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dnia [...] r. J. W., zam. ul[...],[...]C. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w C., przy ul. [...], na działce o nr. ew. 1 obręb 429. Do wniosku dołączyła wymaganą prawem dokumentację, w tym decyzję o warunkach zabudowy nr 2 z dnia [...]r. wydaną przez Prezydenta Miasta C. Co istotne, z punku widzenia sprawy, decyzja ta w pkt 2 dopuściła możliwość zlokalizowania budynku garażowo-gospodarczego 1,5 m od granicy działki o nr. ew. 3 na długości do 12 m pod warunkiem zachowania wymogów przewidzianych w § 13, 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dnia [...]r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie w sprawie, zaś dnia 6 lutego 2013 r. reprezentująca właścicielkę działki o numerze 3 Z. N. zam. w C. przy ul. [...] (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą) R. W. wyraziła swój sprzeciw przeciwko zamierzonemu przedsięwzięciu. Stwierdziła, że zlokalizowanie budynku garażowo-gospodarczego 1,5 m od działki 3 spowoduje nadmierne zacienienie tej ostatniej. Realizacja budynku garażowo-gospodarczego na działce 1 spowoduje, że działka 3 praktycznie ze wszystkich stron będzie zabudowana. Postanowieniem z dnia z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zobowiązał inwestorkę do dostosowania zagospodarowania działki do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zlokalizowanie budynku odpowiednio w odległości 3 lub 4 metrów od działki o numerze 3. W związku z niewywiązaniem się przez J. W. z nałożonego zobowiązania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił inwestorce pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce o numerze 1. W wyniku odwołania złożonego przez J. W. sprawa była rozstrzygana przez Wojewodę [...]. Ten decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał, iż Prezydent Miasta C. rozstrzygając sprawę nie uwzględnił treści decyzji o warunkach zabudowy, gdzie dopuszczono lokalizację spornego budynku w odległości 1,5 m od działki 3. Organ II instancji nie kwestionuje, iż rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia nr 2 z dnia [...]r. może naruszać prawo, ale jako akt ostateczny wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zdecydował się na wszczęcie procedur związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy i decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w C. przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem J. W. Odwołanie od tej decyzji w imieniu Z. N. złożyła R. W. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez niedostateczną analizę okoliczności usytuowania spornego obiektu przy granicy działki skarżącej. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnym istnieje stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie zabudowy, nie przesądzając o miejscu usytuowania budynku. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest w istocie związany decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w zakresie możliwości zlokalizowania budynku w odległości 1,5 od granicy działki o numerze 3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Podniósł, iż organ administracji architektoniczo-budowlanej związany jest decyzją o warunkach zabudowy. A ta dopuszcza lokalizowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestorki. Odnosząc się do zacienienia nieruchomości skarżącej wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym zakresie dotyczy tylko zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Od decyzji organu II instancji skargę do tutejszego Sądu złożyła Z. N. reprezentowana przez R. W. Domagając się zmiany skarżonej decyzji w ten sposób aby sporny budynek został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy nieruchomości 3, wstrzymania wykonania decyzji i zwolnienia z kosztów postępowania, zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko, iż decyzja lokalizacyjna nie może rozstrzygać o kwestiach związanych z usytuowaniem budynku. Odpowiadając na skargę organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Tutejszy Sąd postanowieniem z dnia [...]r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Warto także podkreślić, iż obiektu budowlany, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W rozstrzyganej sprawie istotą sporu jest to, iż w ocenie skarżącej wybudowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr. ew. 1 naruszy jej uzasadniony interes. Nieruchomość będąca własnością Z. N. zostanie zabudowana wokół budynkami, co spowoduje utratę walorów działki zwłaszcza, że ta ostatnia jest wąska. W sprawie bezsporne jest to, iż inwestorka wykazała się decyzją o warunkach zabudowy, zgodnie z osnową której organ planistyczny dopuścił możliwość zlokalizowania budynku w odległości 1,5 m od działki skarżącej. Jednakże bez wątpienia ustalenia takie nie mogą zostać poczynione w decyzji lokalizacyjnej. Trafnie to ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. VII SA/Wa 1740 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż "organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, natomiast kwestia odległości projektowanego obiektu nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń warunków zabudowy". Sąd nie pomija okoliczności, iż J. W. przedstawiła ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą inną lokalizację budynku garażowo-gospodarczego niż ta, wynikająca z reguł ogólnych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże nie zwalnia to organu administracji architektoniczno-budowlanej z dokonania oceny zamierzenia wedle kryteriów przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tak też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. II SA/Po 916/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający uznał, że "jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nieuprawnione jest twierdzenie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość ustytuowania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od tego wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca takie odstępstwo to rozstrzygnięcie określające dopuszczalny sposób zagospodarowania działki budowlanej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady kształtowania gospodarki przestrzennej i ładu urbanistycznego. Wydanie takiej decyzji nie zwalnia jednak organów administracji architektoniczno - budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno - budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). To właśnie na tym etapie postępowania inwestycyjnego dochodzi do konkretyzacji przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ochrona osób trzecich. Analiza akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, iż dopuszczenie wzniesienia obiektu w odległości 1,5 m od działki o numerze 3 jest nieuzasadnione. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość działki inwestorki jest większa niż wspomniane 16 metrów. Sąd nie był w stanie ocenić, czy usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego na działce 1, zgodnie z wnioskiem inwestorki, może wpłynąć na uzasadnione interesy skarżącej. Ogólnikowe stwierdzenie przez organ I instancji, iż problem zacienienia nieruchomości o numerze 3 nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na budowę, gdyż rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy tylko pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie jest wystarczające do uznania, iż w skarżonej decyzji uzasadnione interesy Z. N. nie zostały naruszone. Organy administracji nie zbadały przykładowo, czy realizacja zamierzenia budowlanego przez inwestorkę nie wpłynie na możliwość późniejszego wykorzystania (na cele budowlane) nieruchomości o numerze 3. W związku z powyższy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozważy również, czy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji prawidłowo ocenił możliwość wpływu realizacji zamierzenia budowlanego na uzasadniony interes skarżącej.