II SA/Gl 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. L. i H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. E. L. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w C. na działkach o numerach A, B, C, D. Określił, że obiekt będzie zaopatrywany w wodę ze studni głębinowej, ścieki odprowadzane będą do szamba ekologicznego, ciepło uzyskiwane z własnej kotłowni opalanej węglem. Do wniosku dołączono odpowiednią mapę z zaznaczonym obszarem inwestycji. O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony pismem z dnia [...] 2006 r. Jak wynika z akt sprawy, w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren objęty wnioskiem przeznaczony był dla realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek odwołania E. L. rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone sporządzeniem wymaganej analizy zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza dotyczyła obszaru o promieniu 150 m od granic terenu objętego wnioskiem. Ustalono, że w obszarze tym nie ma działki zabudowanej, teren nie ma dostępu do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie ogólnomiejskie nie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego przedmiotowe działki. W podstawie prawnej decyzji powołany został przepis art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4 , art. 59 ust. 1 i 4, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że dla terenu planowanej inwestycji nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym warunki dla nowej zabudowy ustala się w decyzji wydawanej na podstawie art. 61 ustawy. Złożony przez inwestora wniosek był kompletny. W toku postępowania ustalono, że aktualnie nieruchomości położone są na jednorodnym obszarze terenów rolnych, w zespole działek wydzielonych w roku 2003, oznaczonych w ewidencji jako działki orne, w bezpośrednim sąsiedztwie działek użytkowanych jako pola uprawne. Najbliższa zabudowa kubaturowa znajduje się w odległości 250 m od granic działki. Dla działek położonych w sąsiedztwie nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy. Istniejąca zabudowa koncentruje się wokół głównych ciągów komunikacyjnych, jako przyuliczna, w pasie około 70 m od linii rozgraniczających ulic. Działka była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przy opracowywaniu planu, który utracił moc. Teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, najbliższą drogą jest ulica A, oddalona o ok. 200 m. do działki. Odwołanie od decyzji złożyli E. i H. L., żądając jej uchylenia i wydania decyzji pozytywnej. Podnieśli, że teren rolny został podzielony na działki budowlane. Pomiędzy działkami są wstępnie wytyczone i wykupione przez Gminę drogi dojazdowe. Wytyczone działki zostały sprzedane na cele budowlane, co było zgodne z planem. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucono, że decyzja odmowna ma swą przyczynę w biurokratycznym podejściu do sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków podanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech oraz parametrów zabudowy. Z ustaleń faktycznych wynika, że takiej zabudowy na działkach sąsiednich brak. Najbliższa zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy A w odległości ok. 250 m. od działek inwestora. Okoliczność ta uniemożliwia ustalenie warunków dla planowanej inwestycji i uzasadnia udzieloną odmowę. W skardze do sądu administracyjnego E. I H. L. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Zwrócili się nadto o przeprowadzenie dowodu z akt decyzji administracyjnej z [...] r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla PP. B. dla ich parceli przy ul. A, czyli w tej samej części miasta. Zarzucili organom wadliwą interpretację przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podali, że działki zostały im sprzedane na cele mieszkaniowe. Teren został przez nich ogrodzony, na poczet inwestycji zaciągnęli także kredyt. Rozstrzygnięcia organów nie są dla nich jasne, zwłaszcza, że decyzje wydawane są selektywnie. Podnieśli, że w ktoś musi być pierwszy w zabudowie tego kwartału miasta. Dbałość o ład przestrzenny miasta jest pozorem a działania organów są arbitralne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że najbliższa zabudowa znajduje się wzdłuż ulicy A, zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla wskazanych w skardze osób pp. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W związku z powyższym należy wyjaśnić skarżącym, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ustalenie przez organ, czy wobec braku planu zagospodarowania, planowana inwestycja może zostać zrealizowana w danym terenie, czy obiekt taki jak zaplanowany daje się pogodzić z istniejącym ładem przestrzennym i czy do zapewnienia takiego ładu się przyczyni. Stąd jedną z przesłanek ustalenia warunków jest możliwość wyznaczenia standardów "dobrego sąsiedztwa". Możliwość tę daje analiza zabudowy sąsiedniej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Zatem zabudowa kolejnych działek w obszarze pozbawionym planu jest możliwa na zasadzie kontynuowania zabudowy istniejącej. Gdy w obszarze wyznaczonym do analizy brak jest zabudowy, standardów dobrego sąsiedztwa nie da się ustalić a w konsekwencji nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Parametry konieczne do wyznaczenia, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to bowiem funkcja terenu, gabaryty i forma architektoniczna obiektów, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu. W niniejszej sprawie wyniki przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenu są dostatecznie jednoznaczne. Nie ulega wątpliwości, nie negują tego także skarżący, że w sąsiedztwie ich działek brak jest zabudowy. Ze sporządzonych planów wynika, że znajduje się ona poza obszarem analizowanym, w odległości około 250 m od granic działek. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, obszar analizowany winien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Przez front działki należy zaś rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której ma się odbywać wjazd na działkę. W związku z tym Sąd zauważył, że wyznaczony na mapie obszar analizowany tylko w części uwzględnia tę odległość. W kierunku północnym i południowym granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej, równej trzykrotności krótszego boku terenu przewidzianego pod inwestycję. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia przez Sąd decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienie wpływu takiego nie miało. Załącznik nr [...] do wydanej decyzji dostatecznie jasno obrazuje, że również poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Ustalenia faktyczne organów w tym zakresie są zatem prawidłowe i udokumentowane. Brak możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji uniemożliwia wydanie żądanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest to bowiem warunek konieczny. Określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie może nastąpić w inny sposób, jak poprzez odniesienie się do istniejącej zabudowy sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Warunki wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie jednego z nich jest już dostatecznym powodem do wydania decyzji odmownej. Z tego względu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że w zaskarżonej decyzji Kolegium pominęło kwestię pozostałych przesłanek, w tym dostępu działki do drogi publicznej czy stanu uzbrojenia terenu. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.