II SA/Gl 351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. O. na Wojewodę [...] postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. G. O. wniosła za pośrednictwem Wojewody [...] skargę na działania tego organu w sprawie toczącej się pod sygnaturą [...] dotyczącej odszkodowania. Skarżąca opisując stan faktyczny sprawy podniosła, że 28 września 2010 r. złożyła zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone, natomiast w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 24 grudnia 2013 r., skierowane do Wojewody [...], organ ten poinformował stronę, że w sprawie o odszkodowanie przysługuje jej wyłącznie droga cywilna przed sądami powszechnymi. G. O. wymieniła w skardze również między innymi postanowienie z dnia [...] r., pismo Prezydenta Miasta D. z dnia 7 listopada 2005 r., nr [...], decyzję Wiceprezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] wskazując, że nie zgadza się z ich treścią. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] przyznał jej odszkodowanie, a następnie zawiesił postępowanie, a sprawa toczy się już od ośmiu lat. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wskazania przedmiotu skargi. Dalej poinformował, że ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wydanie decyzji Wiceprezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,4204 ha z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Następnie G. O., następczyni prawna zmarłych byłych właścicieli nieruchomości wystąpiła o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę na skutek wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 28 maja 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Dalej organ wskazał, że w związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania z naruszeniem prawa ostatecznych decyzji administracyjnych Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zwrócił stronie wniosek o odszkodowanie uznając, że właściwym do jego rozpatrzenia jest obecnie sąd powszechny. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy po rozpatrzeniu zażalenia G. O. postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r., nr [...], które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. W związku z brakiem określenia przedmiotu skargi na podstawie zarządzenia z dnia 2 kwietnia 2014 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia poprzez dokładne oznaczenie przedmiotu skargi, a mianowicie wskazanie zaskarżonego aktu (podanie daty jego wydania, numeru i organu, który go wydał), bądź jeśli skarga dotyczy bezczynności - wówczas wskazanie, który organ pozostaje w bezczynności, na czym ta bezczynność polega, jakiego konkretnie aktu nie wydaje ten organ. W odpowiedzi nadesłanej w wyznaczonym terminie skarżąca ponownie podkreśliła, że nie otrzymała rozstrzygnięcia Ministra, o którym mowa w odpowiedzi na skargę, ani z Ministerstwa ani z Urzędu Wojewódzkiego, w związku z powyższym nie mogła zaskarżyć go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem strony postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] przyznał jej odszkodowanie, co potwierdzone zostało przez pracownika Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. Odnosząc się do niewskazania przedmiotu zaskarżenia G. O. powołała się na brak wykształcenia prawniczego, a także niedostępność Dzienników Ustaw. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 kwietnia 2014 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta D. z prośbą o informację o toczących się postępowaniach administracyjnych z udziałem skarżącej dotyczących zagadnień poruszonych przez nią w skardze. Po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe pismo ponownie wezwano skarżącą do sprecyzowania treści skargi z dnia 19 lutego 2014 r., uzupełnionej pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r., poprzez wskazanie organu administracji publicznej, którego działanie jest przedmiotem skargi, a także numeru i daty wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu albo czynności, którego skarga dotyczy, ewentualnie, jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania - wskazanie, na czym polega bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Na dokonanie tej czynności wyznaczono stronie termin siedmiu dni licząc od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Dodatkowo poinformowano stronę, że z nadesłanych pism wynika, że skarga dotyczy między innymi toczącego się przed Wojewodą [...] oraz Ministrem Administracji i Cyfryzacji postępowania, które zakończyło się wydaniem ostatecznego postanowienia z dnia [...] r., nr [...], natomiast Prezydent Miasta D. w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. podał dane dotyczące prowadzonych przez ten organ postępowań z udziałem skarżącej oraz jej syna P. O. związanych z wymienionymi w skardze nieruchomościami, przy czym skarżącej doręczono odpis tego pisma. W odpowiedzi skarżąca powtarzając część argumentacji podanych w skardze wskazała dodatkowo, że nie mogła skorzystać z przysługującego jej prawa pierwokupu nieruchomości użytkowanej przez "A" w W. Do pisma natomiast zostały dołączone dokumenty dotyczące wniosku Prezydenta Miasta D. z dnia 23 maja 2013 r., nr [...] w sprawie nabycia z mocy prawa nieruchomości drogowej oznaczonej nr [...] o pow. 7 m2 stanowiącej własność P. O. Następnie w dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej wraz z załącznikami dotyczącymi wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych nr [...],[...],[...] (wniosek z dnia 9 sierpnia 2005 r. oraz z dnia 3 października 2005 r.), wywłaszczonych na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., a także decyzji z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwana dalej p.p.s.a.) wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga powinna zawierać między innymi wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Prawidłowe określenie zakresu żądania jest zatem obowiązkiem strony skarżącej. W przypadku, kiedy organ przesyła skargę wraz z aktami administracyjnymi sprawy oznaczenie zaskarżonego aktu, czynności, czy też przedmiotu postępowania, które jest przewlekle prowadzone przez organ albo w którym organ pozostaje w bezczynności nie nastręcza z reguły poważnych trudności. Natomiast mogą się one pojawić, jeśli w stosunku do danego skarżącego prowadzonych jest kilka postępowań, a nie sprecyzowano, którego z nich skarga dotyczy. Skarga taka dotknięta jest brakiem formalnym, który strona można uzupełnić w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., bowiem nieokreślenie przedmiotu skargi jest brakiem istotnym, uniemożliwiającym nadanie sprawie dalszego biegu. Wskazać również należy, że nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie, wobec niejednoznacznego określenia przedmiotu skargi, G. O. została dwukrotnie wezwana do sprecyzowania swojego żądania poprzez wyraźne i jednoznaczne wskazanie nie tylko numeru i daty wydania zaskarżonego aktu bądź czynności, ewentualnie określenia na czym polega bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, ale również organu, którego działanie, bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skarżąca wymienia bowiem w korespondencji kierowanej do Sądu zarówno działania podejmowane przez Prezydenta Miasta D. i Wojewodę [...], a także sprawę odwołania skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji. Zdaniem Sądu skarżąca nie określiła, którego organu skarga dotyczy, jednak z uwagi jednak na fakt, że G. O. wniosła skargę za pośrednictwem Wojewody [...] przyjęto, że jest to organ, którego działania czy też bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania chciałaby ona poddać kontroli sądowej. Natomiast pomimo wezwań kierowanych do skarżącej o wskazanie przedmiotu skargi nie udzielił ona odpowiedzi na tyle konkretnej, aby pozwoliło to na określenie przez Sąd, jakie są intencje skarżącej w tym zakresie. Co prawda G. O. wskazała na toczące się postępowania przed Wojewodą [...] z jej udziałem, niemniej jednak wymieniła sprawy związane: ze zwrotem nieruchomości (wnioski: P. O. z dnia 9 sierpnia 2005 r. oraz P. O. i G. O. z dnia 3 października 2005 r., a także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] uchylająca rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] umarzające postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w D. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji); z odszkodowaniem (wniosek z dnia 18 kwietnia 2007 r., a także postanowienia: Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, z dnia [...] r., nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w tej sprawie oraz z dnia [...] r., nr [...] o zwrocie wniosku o odszkodowanie za przejęcie niezgodnie z prawem nieruchomości położonej w D. oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,4204 ha); ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] (postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa) oraz decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] (postępowanie prowadzone między innymi przed Wojewodą [...] pod sygnaturą [...]); z wnioskiem Prezydenta Miasta D. skierowanym do Wojewody [...] celem wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości drogowej oznaczonej nr [...] o powierzchni 7 m2 stanowiącej własność P. O. (wniosek z dnia 23 maja 2013 r., nr [...]). Wielość poruszonych w pismach kierowanych do Sądu przez stronę spraw powoduje, że nie można przyjąć, jaki jest przedmiot skargi, tym bardziej, że skarżąca nie wskazała czy chodzi jej o zaskarżenia działania czy też bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania. Nawet gdyby przyjąć, co nie wynika zdaniem Sądu ze skargi uzupełnionej późniejszymi pismami skarżącej, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o odszkodowanie jedynie za niezgodne z prawem wydanie przez Wiceprezydenta Miasta D. decyzji z dnia [...] r., nr [...], co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], to skarga w takim przedmiocie podlegałaby odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że powoływane przez stronę w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] wbrew twierdzeniom skarżącej nie przyznawało stronie żadnego odszkodowania, a jedynie było to orzeczenie wydane w toku postępowania, na mocy którego podjęto zawieszone postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Następnie postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] o zwrocie stronie wniosku o odszkodowanie, utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r., nr [...]. Natomiast w tym miejscu podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne nie są właściwe dla rozstrzygania spraw odszkodowań za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem aktu indywidualnego o charakterze władczym, a więc także spraw w przedmiocie bezczynności organów w tym zakresie. W takim przypadku stronie służy roszczenie o odszkodowanie, które może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym, w ramach powództwa cywilnego na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 - zwanej dalej zwanej k.c.). Zgodnie bowiem z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Stosownie natomiast do art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) do rozpoznania sprawy cywilnej powołane są sądy powszechne, a nie sady administracyjne. Te ostatnie bowiem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie wówczas, gdy podejmowana jest ona w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Można również wskazać, że przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), będący wcześniej podstawą do działania przez organ administracji publicznej w sprawach o odszkodowania za szkodę wyrządzoną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 tej ustawy albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji utracił moc z dniem 1 września 2004 r., o czym skarżąca była informowana między innymi w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Dodatkowo w piśmie Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 17 stycznia 2014 r. ponownie wskazano, że w sprawie o odszkodowanie za przejęcie z naruszeniem prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości właściwa jest "wyłącznie droga cywilna przed sądami powszechnymi", który to pogląd Sąd podziela. Podsumowując, pomimo przyjęcia, że organem, którego działalność ma zostać poddana kontroli sądowej jest Wojewoda [...], skardze nie można było nadać prawidłowego biegu na skutek nieokreślenia przez skarżąca w sposób wyraźny przedmiotu skargi, pomimo wezwania w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.