II SA/Gl 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. G. zam. w O. przy ul. [...] wystąpiła dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o wydanie rozbiórki części kanalizacji deszczowej, która ma swój wylot na jej nieruchomości nr 1 k.m. 1 położonej przy ul. [...] w C.. Z przedstawionego przez nią postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wynika, iż odmówił on wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ww. kanalizacji, gdyż nie udało się ustalić, czy takie pozwolenie w ogóle istnieje (realizacja kanalizacji nastąpiła w latach 70 gdy tereny te nie znajdowały się jeszcze w granicach Miasta C.). W ramach swych czynności PINB wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. o udostępnienie informacji dotyczących wyżej wymienionej kanalizacji. Dnia [...] r. zostały również przeprowadzone jej oględziny. Jednocześnie organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w C. o informację, na jakiej podstawie została zewidencjonowana działka o numerze 1. W aktach administracyjnych znajduje się bogata korespondencja Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. z Archiwum Państwowym w C. oraz archiwum Urzędu Miasta w C. dotyczące wyjaśnienia, czy i kiedy zostało wydane pozwolenie na budowę spornej kanalizacji. Brak jednak w tych zasobach informacji pozwalających ustalić te okoliczności. Dokumentacja techniczna kanalizacji została odnaleziona w zasobach Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w C.. Przy czym z akt wynika, że akta istniejącej kanalizacji deszczowej w G. zostały przejęte przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego w K. dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "budowy kanalizacji deszczowej odwadniającej m.in. ulice [...] w C., której wylot zlokalizowany jest na działce o nr. ew. 1 obręb G., położonej przy ul. [...] ". W ocenie organu nie można ustalić, czy powyższa inwestycja powstała w ramach samowoli budowlanej, nie można zatem orzec nakazu jej rozbiórki. Na skutek zażalenia E. G. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , który uznał, że art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego nie może być w realiach rozpatrywanej sprawy podstawą odmowy wszczęcia postępowania (które faktycznie zostało już wszczęte). Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dokonał wszczęcia postępowania w sprawie budowy kanalizacji deszczowej odwadniającej m.in. ulice [...] w C., której wylot zlokalizowany jest na działce o nr. ew. 1 obręb G., położonej przy ul. [...] . Wystąpił również do Archiwum Państwowego w K. , Archiwum Państwowego w C. i archiwum Urzędu Miasta w C. o odszukanie i udostępnienie wszelkich archiwaliów dotyczących wyżej wymienionej kanalizacji. Jak wynika z akt, instytucje te w swych zasobach nie odnalazły dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie wskazując, iż dostępny materiał dowodowy nie pozwala ustalić, że sporna kanalizacja powstała w ramach samowoli budowlanej. W związku powyższym postępowanie w sprawie jej rozbiórki jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od decyzji tej odwołała się E. G. podnosząc, iż organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych w sprawie. W jej ocenie w związku z tym, ze na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę było dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, należało ustalić, czy jej nieruchomość nie podlegała wywłaszczeniu. W jej ocenie nie miało to miejsca, zatem zasadne było przyjęcie, że kanalizacja deszczowa była samowolą budowlaną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych (np. z zeznań świadków) w celu wyjaśnienia sprawy. Udzielając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazał, że winien on dokonać ustaleń, czy inwestor posiadał w dacie budowy kanalizacji deszczowej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym celu organ wystąpić do właściwego starosty. Skargę na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów wedle norm prawem przewidzianych. Skarżący zarzucił organowi: - naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie ma możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, - naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1988 r.) poprzez niezastosowanie przepisów obowiązujących w momencie wybudowania kanalizacji – a to miało miejsce przed 1974 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia [...] r. uczestniczka postępowania E. G. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej podniesione. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych w sprawie legalności budowy kanalizacji deszczowej. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko organu II instancji. I nie dotyczy to tylko braku wykorzystania wszystkich środków dowodowych. W ocenie Sądu organ I instancji nie ustalił przede wszystkim daty realizacji spornego przedsięwzięcia. A jest to niezbędne w celu określenia reżymu prawnego, w ramach których może następować ewentualne orzeczenie rozbiórki, czy też legalizacji kanalizacji deszczowej. W ustaleniach organu I instancji występują spore rozbieżności w tym zakresie. Przyczyna uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd jest jednak inna. Otóż korzystając z upoważnienia przewidzianego w art. 138 § 2 in fine udzielił on wskazań Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazań w zakresie dalszego postępowania dowodowego. Z treści tych wskazań wynika, iż organ I instancji winien ustalić, czy inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie budowy kanalizacji. Dalej organ wskazuje, iż brak takiego prawa uniemożliwiał uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również konieczność wydania nakazu rozbiórki samowoli. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż udzielone przez organ II instancji wskazania są zbyt daleko idące i w istocie przesądzają sprawę. Przy czym wykładnia powyższych przepisów nie jest trafna. Fakt dysponowania bądź nie nieruchomością na cele budowlane wcale nie przesądza o tym, czy inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę czy też nie. Wszak takie pozwolenie mogło zostać wydane z naruszeniem prawa, co nie świadczy o tym, że nie funkcjonowało ono w obrocie prawnym. Niezależnie od tego należy uznać, że kluczowe w sprawie jest ustalenie reżymu prawnego obowiązującego w trakcie budowy kanalizacji deszczowej. Dopiero po bezspornym wykazaniu tej okoliczności będzie możliwe podejmowanie dalszych działań (ustalenie trybu postępowania). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.