II SA/Gl 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. i T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw. Pismem dnia [...] r. A.S. i T.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie odsetek od odszkodowania wpłaconego z opóźnieniem. Wyjaśnili, iż decyzją z dnia [...] r. [...] P rezydent Miasta S. ustalił prawo do odszkodowania w kwocie [...] zł, a wobec tego, iż nie wnieśli odwołania decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. Wypłata odszkodowania miała nastąpić w ciągu 30 dni od dnia ostateczności decyzji, a więc do dnia [...] r. Wobec wszczętego przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które uznane zostało przez organ drugiego stopnia za bezpodstawne, odszkodowanie na rachunek bankowy wnioskujących wpłynęło dnia [...] r. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta S. poinformował, iż Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o ustaleniu i wypłacie na rzecz wnioskujących A. i T. S. odszkodowania w wysokości [...] zł. Na postanowienie to wnioskujący nie wnieśli zażalenia. Stąd w ocenie organu brak podstaw do realizacji żądania . Wnioskujący, traktując powyższe pismo Prezydenta Miasta S. jak decyzję, złożyli odwołanie do Wojewody Śląskiego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie przez organ drugiej instancji, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa do wypłaty na rzecz wnioskodawców odsetek ustawowych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] z w związku z opóźnieniem w wypłacie odszkodowania w wysokości [...] za nieruchomość położną w S., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², która powstała po podziale działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S. i T. S. zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnili, iż w orzecznictwie administracyjnym utrwalone jest, iż droga postępowania administracyjnego jest właściwą drogą dla ustalenia prawa do odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, a mianowicie w trybie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego odwołujący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone we wniosku początkującym postępowanie. Wskazali, że odszkodowanie, zgodnie z treścią uzgodnień pomiędzy Prezydentem Miasta S. a wnioskodawcami miało zostać wypłacone w ciągu 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, tj. do dnia [...] r. Odszkodowanie zostało ostatecznie wypłacone wnioskodawcom w dniu [...] r., Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że skoro decyzja Prezydenta Miasta została wstrzymana w trybie art. 159 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego a wnioskujący nie złożyli zażalenia na to postanowienie o wstrzymaniu wykonalności i nie uzyskali jego uchylenia, to postanowienie to stanowi przeszkodę do wypłaty odsetek, za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Dodatkowo wnioskodawcy podnieśli, iż fakt wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej nie stanowi przeszkody w powstaniu prawa wnioskodawców do odsetek za opóźnienie. Prawo do żądania przez wnioskodawców odsetek za opóźnienie zostało też potwierdzone w piśmie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. Podnieśli też wnioskodawcy, że organ pierwszej instancji dokonując rozstrzygnięcia w formie zwykłego pisma, a nie w formie decyzji zawierającej wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszył normy prawa procesowego. Mimo to organ pierwszej instancji jasno wyjaśnił, iż odmawia ustalenia prawa do odsetek. Zatem organ ten przeprowadził postępowanie, które nie wymaga powtórzenia ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i organ drugiej instancji jest władny rozstrzygnąć sprawę merytorycznie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 123, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, iż pismo z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzyga o istnieniu stosunku prawnego i nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów, a stąd od pisma nie przysługuje odwołanie. W wyniku skargi na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 768/17 uchylił powyższe postanowienie Wojewody Śląskiego, uznając że pismo z dnia [...] r. pochodzi od organu administracji - Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zostało podpisane i zawiera rozstrzygnięcie - (odmowę wypłaty odsetek ustawowych ) oraz fragmentaryczne uzasadnienie a zatem zawarte w nim stanowisko organu jest załatwieniem sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta S. od którego skarżący wnieśli odwołanie spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej. Zawarte w tym piśmie stanowisko organu jest załatwieniem sprawy administracyjnej o wypłatę odsetek w rozumieniu art. 104 §1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przysługuje więc stronie odwołanie do organu wyższej instancji. Trafnie też skarżący podnieśli, że wypłata odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też postanowienie o niedopuszczalności odwołania podlegało uchyleniu Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przyznając fakt wydania przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...] r. decyzji nr [...] ustalającej odszkodowanie. Dodał, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r., jednak decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej decyzji organu pierwszej instancji, które następnie uchylił Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] r. umarzając jednocześnie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., co oznacza, że decyzja odszkodowawcza od dnia jej wydania do dnia wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa - tj. do dnia [...] r. nie wywierała żadnych skutków. W tym okresie nie może być więc mowy o odsetkach, gdyż odszkodowanie nie było wymagalne. W związku z wstrzymaniem wykonania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, w ocenie organu wniosek odwołujących o ustalenie odsetek za okres od dnia [...] r. jest bezzasadny. Odszkodowanie przysługujące uprawnionym wypłacone zostało przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. W świetle powyższego organ winien naliczyć odsetki jedynie za okres od momentu wejścia do obrotu decyzji Ministra Infrastruktury do dnia wypłaty odszkodowania, a stąd stanowisko zwarte w piśmie z dnia [...] r. jest niezasadne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę datę wejścia do obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. i za każdy dzień zwłoki winien ustalić odsetki do momentu wypłaty przysługującego odszkodowania. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia A. S. i T. S., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę (sprzeciw) na decyzję Wojewody Śląskiego. Zarzucają naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy w sprawie brak jest okoliczności, których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenia zaskarżonej decyzji a w przypadku uznania, przez Sąd, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego wyjaśnienia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienia prawne ze względu na naruszenia prawa materialnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawili swoje roszczenie i dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdzili, iż Wojewoda Śląski bezpodstawnie wydał w sprawie decyzję kasacyjną. W dalszej części skargi powtórzyli co do zasady swoje stanowisko zaprezentowane wcześniej w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2017r., poz. 1369 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazuje też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśnienia. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji skarżący są uprawnieni do żądania odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie należnego odszkodowania. Nieuzasadnione jest jednak żądanie ustalenia i wypłaty tych odsetek za okres wskazany we wniosku, tj. od [...] r. Wprawdzie nie może budzić wątpliwości fakt, że decyzja Prezydenta Miasta S., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł z dniem [...] r. stała się ostateczna, a wypłata tego odszkodowania miała nastąpić w ciągu 30 dni od dnia ostateczności decyzji, a zatem termin do jego wypłaty - to [...] r. Nie podlega jednak sporowi fakt, iż Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta S., informując jednocześnie jej adresatów o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wydanie w sprawie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania wymienionej powyżej decyzji ustalającej odszkodowanie, powoduje, że decyzja odszkodowawcza nie wywiera żadnych skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji w takim przypadku oznacza zawieszenie jej skutku prawnego, tj. zawiesza wymagalność roszczenia. Ustawodawca przewidział bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami możliwość wstrzymania wykonania decyzji, nie przewidział natomiast, że wstrzymanie to nie ma wpływ na naliczenie odsetek, jak np. w art. 239h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Prawidłowo zatem w tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, iż stanowisko Prezydenta Miasta S. zawarte w piśmie z dnia [...] r. o braku podstaw do wypłaty odsetek jest błędne. Zasadnie też uznał, że nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Wobec konieczności ustalenia w ponownym postępowaniu daty wejścia w życie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. zasadnie także przyjął, iż sprawę trzeba przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samodzielne dokonanie ustaleń przez organ drugiej instancji w tym zakresie i podjęcie na ich podstawie merytorycznej decyzji naruszałoby wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.