II SA/Gl 352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 1 grudnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.(dalej jako PINB) w dniu 22 września 2020 r. przeprowadził na posesji przy ul. [...] w B. kontrolę, podczas której stwierdzono, że część parterowa obiektu handlowo – usługowego M. użytkowana jest z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.). Pismem z dnia 22 września 2020 r. organ poinformował inwestora - obecnie skarżącą M. Sp. z o.o. Sp. k. w K., że po upływie 60 dni od doręczenia pouczenia zostanie przeprowadzona ponowna kontrola celem wykazania czy obiekt nadal jest użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Informację doręczono skarżącej w dniu 28 września 2022 r. W dniu 15 października 2020 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie skarżącej o zakończeniu budowy budynku handlowo usługowego - etap I, przy ul. [...] w B. - odbiór częściowy, w zakresie kondygnacji parteru z wyłączeniem klatki schodowej nr [...], kondygnacji podziemnej w części magazynowej w osiach [...], klatek schodowych nr [...], chodnika ruchomego. Dnia 4 listopada 2020 r., w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków powyższego zawiadomienia, do PINB wpłynęło pismo skarżącej wraz z dokumentami uzupełniającymi. Decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., nr [...], PINB zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw. Dnia 30 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę obiektu budowlanego, która wykazała, że jest on użytkowany. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. PINB wymierzył skarżącej karę w wysokości 187.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu w zakresie parteru – sklep M. z częścią magazynową w podziemiu oraz zapleczem socjalnym i parkingami zewnętrznymi. Wyjaśniono, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (kategoria XVII – obiektu usługowo-handlowego – 15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (kubatura w m3 – 2,5) x 10 (stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu), czyli (500 x 15 x 2,5) x 10 = 187.500,00 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że w dniu 19 września 2020 r. po uzyskaniu niezbędnych dokumentów przystąpiono do użytkowania budynku (odbiór częściowy): kondygnacji parteru (z wyłączeniem klatki schodowej nr [...] w zakresie części handlowo – usługowej oraz kondygnacji podziemnej w części magazynowej w osiach [...], klatek schodowych nr [...] oraz chodnika ruchomego. Stwierdzono, iż do użytkowania przystąpiono z dopuszczeniem wprowadzonym w art. 59i Prawa budowlanego, w którym umożliwiono użytkowanie oraz nałożono obowiązek dopełnienia formalności z tym związanych, co zdaniem skarżącej uczyniono poprzez złożenie prawidłowego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazano, iż organ bezzasadnie złożył sprzeciw od wspomnianego zawiadomienia, a powyższe postępowanie pozostaje w toku przed organem II instancji. Zdaniem skarżącej obowiązek płacenia kar pomimo braku zakończenia sprawy w zakresie zawiadomienia o zakończeniu budowy powoduje olbrzymie straty finansowe dla firmy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany był już użytkowany we wrześniu i październiku 2020 r., w zakresie nieobjętym oświadczeniem o przystąpieniu do użytkowania z dnia 8 września i 15 października 2020 r. Wskazano, iż powyższe oświadczenie nie obejmowało m. in. użytkowania wybudowanego parkingu zewnętrznego. Zdaniem organu pomimo poinformowania skarżącej w trybie art. 59i Prawa budowlanego o braku możliwości użytkowania obiektu budowlanego, był on w okresie od 28 września do 30 listopada 2020 r. w dalszym ciągu użytkowany. Nadto, zdaniem organu, skarżąca nie oddała do eksploatacji wspomnianych parkingów przed terminem oddania do użytkowania którejkolwiek części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, do czego była zobowiązana. Zdaniem organu oświadczenie o zgłoszeniu obiektu budowlanego do częściowego użytkowania zostało złożone do organu dopiero w dniu 15 października 2020 r. W dalszej części wskazano, powołując się na treść art. 54 i 55 Prawa budowlanego, że inwestor ma 60 dni od momentu doręczenia mu pouczenia w wyniku przeprowadzonej kontroli do dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Dopiero brak legalizacji we wskazanym wyżej terminie samowolnego użytkowania daje podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem ŚWINB z uwagi na zgłoszony przez organ I instancji sprzeciw od przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do jego częściowego użytkowania nie można uznać, że skarżąca dokonała skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, nie uzupełniła bowiem w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji budowy. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że na dzień nałożenia przez PINB przedmiotowej kary wskazane oświadczenie zostało złożone skutecznie. Także późniejsze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie przystąpienia do użytkowania, nie usuwa bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary. Organ odwoławczy wskazał również sposób naliczenia kary oraz odniósł się negatywnie do wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ I instancji zaniechał obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary, pomimo iż decyzja zgłaszająca sprzeciw wobec zawiadomienia skarżącej o zakończeniu budowy stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - prawa materialnego, tj. art. 59i ust. 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 54 ust. 1, w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w zw. z art. 31 zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, z uwagi na zastosowanie powyższej normy i nałożenie kary, w sytuacji gdy inwestor dokonał prawidłowego zawiadomienia o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego i choć wydano decyzję o sprzeciwie, to była ona niezasadna, gdyż zgłoszenie było prawidłowe, a ponadto na dzień wydania postanowienia w sprawie nałożenia kary decyzja organu I instancji zgłaszająca sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy nie była prawomocna i nie mogła stanowić podstawy kwestionowania skuteczności zgłoszenia zakończenia budowy; użytkowanie budynku przez inwestora na podstawie zgłoszenia zakończenia budowy było zgodne z prawem i w konsekwencji nie istniały podstawy prawne do nałożenia kary; - prawa materialnego, tj. art. 59i ust. 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 zy1 ustawy COVID-19, poprzez błędną wykładnię, jakoby norma prawna wynikająca z powyższych przepisów uzasadniała nałożenie kary z tytułu tylko naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że kara może być wymierzona nie z tytułu naruszenia ww. przepisów, tylko na skutek niezastosowania się do pouczenia co do obowiązku dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, co w przypadku spełnienia wspomnianego obowiązku eliminuje możliwość nałożenia kary; - przepisów postępowania, tj. art. 189f oraz art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na niedokonanie jakichkolwiek ustaleń w zakresie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu zawarto argumenty popierające powyższe twierdzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego obiektu, zawisłego pod sygn. akt II SA/Gl 240/21, które zakończyło się wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., uchylającym decyzję ŚWINB z dnia 31 grudnia 2020 r. Zaś postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 roku Sąd podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia 11 maja 2022 r., ŚWINB uchylił decyzję PINB z dnia 9 listopada 2020 r. oraz umorzył w całości postępowanie w sprawie sprzeciwu od zawiadomienia skarżącej z dnia 15 października 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu. Decyzja ta stała się prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, nakładającego na stronę skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stanowi art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 59i ust. 1 u.p.b. w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4). Przychylając się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, iż zdaniem Sądu, postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostało w niniejszym przypadku wydane przedwcześnie. Do czasu nałożenia wspomnianej kary nie zostało bowiem zakończone postępowanie dotyczące sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego obiektu budowlanego. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że wskazane postępowanie również było przedmiotem skargi i toczyło się przed tut. Sądem pod sygnaturą akt II SA/Gl 240/21. Ostatecznie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., uchylono decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, z uwagi na błędne uznanie przez organ, że załączone do zawiadomienia dokumenty są niekompletne. Wypada w tym miejscu podkreślić, iż w wyniku przeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownego postępowania w sprawie, decyzją z dnia 11 maja 2022 r., nr [...], uchylono decyzję I instancji, zgłaszającą sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz umorzono w całości prowadzone w powyższym zakresie postępowanie. Z treści uzasadnienia wynika, iż złożoną w sprawie dokumentację inwestycyjną organ odwoławczy uznał za kompletną, a w związku z powyższym nie zachodziła żadna przesłanka obligująca organ do wydania decyzji o sprzeciwie wobec złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, co powoduje, iż prowadzone postępowanie umorzono uznając je za bezprzedmiotowe. Tytułem wyjaśnienia należy również wspomnieć, że inwestor nie był obowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, gdyż art. 31zy1 ust. 1 ustawy COVD-19 w istotny sposób ograniczył obowiązek uzyskania powyższej decyzji, a ograniczenie to znalazło zastosowanie do zawiadomienia z dnia 15 października 2020 r. W konsekwencji inwestor zamiast występować o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu (a w istocie jego części) skorzystał z instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odwołując się zaś do treści art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego wskazać przyjdzie, iż do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu robót. Skoro zatem decyzja o wyrażeniu sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego została wyeliminowana z obrotu prawnego to wspomniane zawiadomienie było złożone skutecznie i to przed datą wydania postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a tym samym nie ziściła się przesłanka zawarta w treści art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego, która uzależnia nałożenie kary od skutecznego złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wypada wskazać, że nałożenie kary w świetle przepisu art. 59i Prawa budowlanego ma prowadzić do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z prawem. Ustawodawca w uzasadnieniu do projektu noweli wprowadzającej powyższy przepis, tzn. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471), nazwał ten tryb mechanizmem tzw. żółtej kartki. Kara nie jest bowiem nakładana od razu, jak już wspomniano powyżej, a po przeprowadzeniu określonej procedury. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że został naruszony art. 54 albo 55, gdyż jeśli kara z art. 59i jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 59(i). W świetle powyższych rozważań należy zatem dojść do wniosku, że skoro użytkowanie obiektu budowlanego było zgodne z obowiązującymi przepisami, to nałożenie kary wydaje się być w tym wypadku nieuzasadnione. Nie można się natomiast przychylić do zarzutu naruszenia art. 189f oraz art. 189d k.p.a. gdyż, zdaniem Sądu, od kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie można odstąpić w sposób określony w przepisach ogólnych k.p.a. o karach. Wspomniana kwestia jest poddana szczególnej regulacji prawnej, nie podlegającej ogólnej regulacji kodeksowej o karach (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2759/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe odnosi się również do sposobu wymiaru kary, który został w sposób szczegółowy określony w przepisach Prawa budowlanego. W tym miejscu należy odnieść się również do zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 20 maja 2022 r. wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd ma na uwadze, że wspomnianą wyżej decyzją z dnia 11 maja 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie w sprawie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, jednakże po przeanalizowaniu akt sprawy można dojść do wniosku, że istnieje rozbieżność pomiędzy obszarem obiektu, który został objęty zgłoszeniem o zakończeniu robót, a obszarem użytkowanego obiektu, za który nałożono karę. W związku z powyższym przy ponownym procedowaniu nad sprawą organ winien zbadać czy nałożenie kary jest zasadne. Mogłoby się bowiem okazać, iż pozostaje użytkowana część obiektu, która nie została objęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy, co tym samym wyklucza uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i uzasadnia nałożenie kary. Powyższa kwestia wymaga jednak dogłębnej analizy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 2.000,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 5.400,00 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, czyli łącznie 7.417,00 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.