II SA/Gl 353/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi T. P. oraz B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 597/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia (...) roku, a ponadto postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) roku i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia (...) roku. Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w których doszło do wydania uchylonych postanowień było przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej przez poprzedniego właściciela lokalu stanowiącego własność obecnie skarżących T. i B. P., przebudowy pionu kanalizacyjnego w budynku położonym w G. przy ul. (...). Uchylając te postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w szczególności, że kontrolowane akty wydane zostały z naruszeniem art. 50 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Sąd stwierdził ponadto, że stan faktyczny sprawy był bezsporny. Sprowadzał się on bowiem do przebudowy pionu kanalizacyjnego w budynku stanowiącym współwłasność skarżących oraz obecnych uczestników postępowania S. i G. S. Przebudowa polegała na usunięciu części pionu kanalizacyjnego znajdującego się ponad stropem pierwszego piętra oraz odpowietrzenia pionu wyprowadzonego na dach. Sąd ustalił jednoznacznie, że roboty te miały charakter przebudowy i w związku z tym, skoro roboty wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, to skutki samowoli podlegają likwidacji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał dalej, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim rozważyć możliwość ich legalizacji. W tym celu organ – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 – nakłada na właściciela (inwestora, zarządcę) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pod pojęciem czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy także rozumieć przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako niezbędnego dokumentu w legalnie prowadzonym procesie budowlanym. Dopiero po złożeniu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustaleniu stanu faktycznego wykonanych robót przy ewentualnym wykorzystaniu złożonych opinii i ocen organ prowadzący postępowanie może podjąć decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2. Jeżeli natomiast nie zostanie złożony dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub przeprowadzone postępowanie, w tym opinie i oceny techniczne, wykażą niemożność doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to organ może podjąć jedynie decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1, co w przypadku robót wykonanych będzie sprowadzało się do rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Powyższa ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 roku oznaczała, że w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej przebudowy pionu kanalizacyjnego organy prowadzące postępowanie w pierwszym rzędzie powinny zażądać od skarżących oświadczenia o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w omawianym przypadku budynek stanowił współwłasność, a pion kanalizacyjny był częścią wspólną budynku oznacza to wymóg zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonaną przebudowę. Brak tej zgody wyklucza legalizację wykonanych robót. Sąd wskazał na koniec, że rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające przeprowadzą postępowanie przewidziane art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przedstawionego stanowiska Sądu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji w dniu (...) roku wydał decyzję Nr (...), na mocy której nakazał skarżącym doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego w zakresie wykonanej przebudowy pionu kanalizacyjnego poprzez wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi przebudowy pionu kanalizacyjnego w celu wyprowadzenia odpowietrzenia tego pionu ponad dach budynku. Jako materialno-prawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na wyżej przytoczony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 roku i stwierdzono, że zgodnie z zawartą w tym wyroku dyspozycją w pierwszej kolejności wezwano skarżących do złożenia oświadczenia w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca w dniu 9 stycznia 2007 roku złożyła oświadczenie, iż nie posiada zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie przedmiotowego zakresu robót. To z kolei stanowiło o braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Odwołania od tej decyzji wnieśli zarówno skarżący, jak i uczestnicy postępowania. Skarżący w swoim odwołaniu wskazali, iż od czasu nabycia lokalu tj. od 2000 roku nie dokonywali żadnych robót związanych z przebudową spornego pionu kanalizacyjnego. Roboty takie wykonał poprzedni właściciel za zgodą uczestników postępowania. Ich przeprowadzenie stało się konieczne z uwagi na zły stan techniczny instalacji. Wskazali, iż wykonane w tym zakresie roboty nie budziły zastrzeżeń uczestników postępowania do czasu zbycia lokalu przez poprzedniego właściciela. Roboty te spowodowały ponadto, że nie jest zalewana łazienka uczestników. W ocenie skarżących orzeczony przez organ nakaz winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Z kolei uczestnicy postępowania w swoim odwołaniu zarzucili zaskarżonej decyzji niepełny zakres nakazanych do wykonania robót oraz brak terminu ich realizacji. Stwierdzili bowiem, że z nakazanymi robotami wiąże się również konieczność odtworzenia otworu rewizyjnego pionu kanalizacyjnego w poziomie poddasza budynku. Otwór ten istniał przed przebudową, a jego przywrócenie jest konieczne z uwagi na okresowe rewizje. Brak tego elementu stoi w ocenie uczestników w sprzeczności z wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 roku. Brak określenia terminu wykonania decyzji jest z kolei sprzeczny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając te odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił stanowisko, że skoro skarżący nie uzyskali zgody uczestników na wykonane roboty, to tym samym nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołań, organ wskazał, że obowiązki zostały nałożone jedynie na skarżących, jako następców prawnych sprawcy samowoli budowlanej. Odnośnie natomiast zakresu robót, wskazano, że został on określony w sposób wystarczający, a brak określenia obowiązku przywrócenia otworu rewizyjnego nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. Co do terminu wykonania obowiązku, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje wyznaczenia takiego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzyli swoje argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazali, że pion kanalizacyjny w obecnym kształcie spełnia warunki techniczne określone przepisami prawa. Zarzucili brak logiki w nakazywaniu przebudowy czegoś, co spełnia swoją funkcję bez zastrzeżeń. Zwrócili także uwagę na aspekt wzajemnych stosunków sąsiedzkich i konfliktowej sytuacji pomiędzy stronami. Podkreślili, iż otwór rewizyjny, którego przywrócenia domagają się uczestnicy postępowania nigdy nie istniał, zaś dążenie do jego powstania jest podyktowane prywatnym interesem uczestników. Do skargi dołączone zostały kopie oświadczeń poprzedniego właściciela na poparcie zawartych w skardze i odwołaniu twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że rozstrzyganie konfliktów sąsiedzkich nie należy do jego kompetencji. Odniósł się także do zarzutu skargi w kwestii zgodności z warunkami technicznymi wskazując, że istniejący pion nie odpowiada tym warunkom, a w szczególności nie jest zgodny z § 125 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2007 roku uczestnicy postępowania przedstawili swoja krytykę zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazali, że organy podjęły rozstrzygnięcia wbrew treści zgromadzonego w sprawie materiału. W szczególności wskazali na konieczność odtworzenia otworu rewizyjnego. Zakwestionowali zasadność i prawdziwość twierdzeń skarżących przedstawionych w skardze. Przyznali natomiast, że pomiędzy stronami od wielu lat istnieje konflikt. W replice na powyższe skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe twierdzenia, a pełnomocnik uczestników postępowania wniósł dodatkowo o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepisy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Przepis art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei przepis art. 170 p.s.a. stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Takim prawomocnym orzeczeniem w niniejszej sprawie jest wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 597/05. Wyrokiem tym Sąd dokonał oceny prawnej i wskazał, w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie po uchyleniu zaskarżonych postanowień. Rozważania te przytoczone zostały w pierwszej części uzasadnienia. Kontrolując zatem zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Sąd, będąc związany powołanym wyrokiem badał w pierwszej kolejności, czy dokonane w nim ustalenia zostały wykonane przez organy administracji oraz, czy ich wykonanie nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Sądu, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności stwierdzić należy, że organy prowadziły postępowanie zgodnie z wytycznymi Sądu. Istotą zaś tego postępowania było ustalenie w pierwszej kolejności, czy obecni właściciele, jako następcy samowolnego inwestora, legitymują się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej legitymacji wykluczał kontynuowanie postępowania zmierzającego do legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych. Skoro zatem nie istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (z uwagi na brak tytułu), to jedynym możliwym sposobem zakończenia tego postępowania było wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Takie rozstrzygnięcie w ocenie Sądu stanowi pełną realizację dokonanej oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 roku. Odnośnie zarzutów skarżących, to w świetle powyższych ustaleń stwierdzić przyjdzie, że nie mogły one zostać uwzględnione. Co do osoby zobowiązanej do likwidacji skutków samowoli Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący są w tym zakresie następcami poprzedniego właściciela lokalu. Same oświadczenia inwestora nie mogły przesądzić o zgodzie pozostałych współwłaścicieli na dokonanie robót budowlanych w szczególności wobec faktu, że w toku postępowania uczestnicy wyraźnie tej zgody odmówili. Również ewentualna zgodność istniejącej instalacji z warunkami technicznymi (czego Sąd nie badał w niniejszym postępowaniu) nie mogłaby przesądzić o możliwości legalizacji, a to wobec braku uprzedniej zgody na przeprowadzenie tych robót. Tło stosunków sąsiedzkich i konflikty pomiędzy stronami, a także inne toczące się pomiędzy stronami spory pozostają poza kognicją Sadu orzekającego w niniejszej sprawie. Zwrócić przyjdzie uwagę, że przy braku porozumienia pomiędzy współwłaścicielami co do dysponowania i bieżącego utrzymania nieruchomości wspólnej, bądź wspólnych jej części, wyłącznie właściwym do rozstrzygnięcia takiego sporu jest sąd powszechny. W tym aspekcie należy stwierdzić, iż pomimo braku zgody uczestników postępowania, możliwym było wystąpienie do sądu powszechnego z roszczeniem o wyrażenie zgody na wykonane roboty budowlane, a orzeczenie w takiej sprawie zastąpiłoby zgodę współwłaścicieli. W takiej sytuacji istniałyby w ocenie Sądu przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, w szczególności wobec ustaleń wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 roku, a to właśnie w celu realizacji tych ustaleń. Dopiero bowiem w przypadku legitymowania się przez skarżących tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwa byłaby ocena zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi. Odnośnie natomiast wniosków i twierdzeń uczestników postępowania, to stwierdzić należy, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogły one odnieść skutku. Przede wszystkim zwrócić przyjdzie uwagę, że uczestnicy nie zaskarżyli decyzji do sądu administracyjnego w przewidzianym prawie terminie. Formułowanie zatem zarzutów pod jej adresem jest spóźnione. Tym niemniej, jako osoby, które nie wniosły skargi, uczestnicy biorą udział w niniejszym postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 1 p.s.a.). To z kolei obliguje Sąd do ustosunkowania się również do ich żądań. Zatem co do zarzutu braku określenia w decyzji terminu jej wykonania, stwierdzić przyjdzie, że termin taki nie mógł zostać w niej określony. Brak jest bowiem podstawy prawnej do jego określenia. Decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a przepis ten nie przewiduje określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków. Wykonalność takiej decyzji wynika z przepisów postępowania administracyjnego, w myśl których decyzja, której natychmiastowa wykonalność nie wynika z przepisu prawa lub nie nadano decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jest wykonalna z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Decyzje ostateczne, to decyzje, których mowa w art. 16 § 1 kpa. Odnośnie natomiast żądanego przez uczestników uzupełnienia zakresu robót o otwór rewizyjny, to pomijając ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego, wskazać przyjdzie, iż ewentualne uwzględnienie tego zarzutu w sytuacji, gdy nie jest on objęty skargą, prowadziłoby do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących. Taką sytuację wyklucza przepis art. 134 § 2 p.s.a. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.