II SA/Gl 353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi "A." S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją dnia [...] roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej p.b.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy inwestycji o nazwie "Tymczasowa stacja bazowa operatora sieci komórkowej "A" S.A. składająca się z masztu wysokości 28m (maszt składający się z pięciu segmentów kratowych o przekroju trójkąta), anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz posadowionych na ramie urządzeń technicznych wraz z okablowaniem" zlokalizowanej w Z., ul. [...] (działka nr 1). W uzasadnieniu podano m. in., że w opracowaniu "Analiza środowiskowa" na rysunku 4B przedstawiono graficznie "Wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2". W przypadku projektowanych anten dla azymutu 50° (tilt 7°) zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 dotyczy obszaru na wysokości 7m nad poziomem terenu, natomiast dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy wynikająca z treści "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z." (symbol "E18MN") wynosi 10m. Zgodnie z §314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Należy wnioskować, że budowa przedmiotowej inwestycji wprowadzi ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, jak również strony postępowania ustala organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściciele, zarządcy lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w tym obszarze oddziaływania powinni zatem brać udział w postępowaniu administracyjnym. Konieczność ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji wyklucza zatem zastosowanie procedury zgłoszenia. Dodatkowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia są odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten, określone graficznie w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia". W przypadku anten dla azymutu 50° (tilt 7°), azymutu 180° (tilt 6°), minimalna odległość ww. osi od poziomu terenu wynosi odpowiednio 8,6m i 6,3m. Dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy wynikająca z treści "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z." wynosi odpowiednio 50m (symbol "E10P") i 10m (symbol "E44MN"). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), projektowana inwestycja jest zatem przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik "A" S.A. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) naruszenie art. 29 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że "budowa przedmiotowej inwestycji wprowadzi ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich" oraz istnieje "konieczność ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji", a w konsekwencji istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w trybie o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej: - nieprawidłową ocenę "Analizy środowiskowej" i "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wykonanych w dniu [...] r., - odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego pozwolenia na budowę, poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że z treści opracowania załączonego do zgłoszenia wynika, iż przedmiotem robót budowlanych jest montaż masztu antenowego składającego się z 5 segmentów kratowych o przekroju trójkąta. Długość każdego z segmentów wynosi 6 m. Trzon masztu oparty jest na ruszcie stalowym wykonanym z profili walcowanych otwartych oraz profili zamkniętych. Ruszt oparty jest na czterech stopach, na których układa się balast. Przedmiotowy maszt wraz z wymienionymi urządzeniami i instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, stanowi zatem obiekt budowlany. W ocenie organu, z uwagi na opisane wyżej rozwiązania budowlane, nie jest to obiekt tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem, a tylko wobec takich obiektów ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Względy bezpieczeństwa wymagają trwałego jego związania z gruntem. Maszt ten musi się bowiem oprzeć czynnikom środowiskowym mogącym zniszczyć konstrukcję. Ponieważ konstrukcję objętą zgłoszeniem należy zakwalifikować jako obiekt budowlany - budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 i 3 p.b., której budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 p.b., przyjąć należy, że realizacja takiego obiektu wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. W § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) wskazano, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Obszar, w którym wystąpi natężenie pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1 W/m2, położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: E18 MN - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W § 13 ust. 2 pkt 1c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]) wskazano, iż na terenie tym dopuszczalna wysokość zabudowy dla budynków wynosi 10m. W związku z tym, że pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 będą występowały w miejscach dostępnych dla ludności, uznać trzeba, że przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu sąsiednie nieruchomości objęte oddziaływaniem pola elektromagnetycznego winny być uznane zatem za obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości winni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej zostanie ograniczony. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zgłoszeniowym przez inne strony postępowania stanowi ograniczenie uprawnień osób trzecich co do obrony swoich interesów związanych z realizacją zamierzenia inwestora. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik inwestora "A" S.A., zaskarżając ją w całości i zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 p.b. w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 2) naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., poprzez jego wadliwą wykładnię, 3) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 roku, poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej: - odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego pozwolenia na budowę, - wadliwe przyjęcie, że budowa przedmiotowej stacji bazowej może kwalifikować się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko skutkiem nieprawidłowej oceny "Analizy środowiskowej" i "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wykonanych w dniu [...] roku, - wadliwe przyjęcie, że planowana inwestycja powinna być realizowana w trybie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że cechą tymczasowego obiektu budowlanego jest przeznaczenie do czasowego użytkowania. Zamiarem skarżącego jest temporalne wykorzystanie obiektu i z tej przyczyny wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. jako podstawę zgłoszenia. Opis robót nie wskazuje, by skarżący zamierzał wybudować obiekt będący budowlą w sposób trwale połączony z gruntem. Zamiar skarżącego wypełnia wszystkie elementy zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 p.b.). Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że z parametrów projektowanych anten sektorowych, odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania tych anten oraz przewidywanej lokalizacji obszarów pól elektromagnetycznych wynika konieczność ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a inwestycja wprowadzi ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w odległościach podanych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 p.b. stanowiąc w ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wg art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga jednak, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 m. in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 p.b., zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Organ architektoniczno-budowlany, dokonując oceny zgłoszonego zamierzenia budowlanego nie jest w żaden sposób związany oceną zgłaszającego co do wskazanej przez niego kwalifikacji prawnej planowanego obiektu, a zobowiązany jest samodzielnie dokonać jego kwalifikacji prawnej. Odnosząc zatem wskazaną w art. 3 pkt 5 p.b. definicję tymczasowego obiektu budowlanego do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. należy wskazać, że zasadnicza różnica w zestawieniu tych przepisów sprowadza się do wprowadzenia czasowego ograniczenia użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni od rozpoczęcia budowy. Dodatkowo, aby obiekt mógł zostać objęty procedurą zgłoszeniową niezbędne jest to, aby był on niepołączony trwale z gruntem. W razie niespełnienia tegoż warunku dla realizacji obiektu będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki mobilna stacja bazowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i dlatego jego budowa powinna podlegać jedynie obowiązkowi zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Ze wskazaną argumentacją nie zgadza się jednak skład orzekający w przedmiotowej sprawie, przychylając się w tej kwestii do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, w ocenie Sądu, powyższe wywody skarżącej spółki należy ocenić w kategoriach próby obejścia przepisów prawa budowlanego w zakresie nakładającym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie parametry techniczne mobilnej stacji bazowej wskazują, że jest to obiekt budowlany, który posiada cechę trwałego związania z gruntem. O tym bowiem, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Trzeba stwierdzić, że już sama deklarowana wysokość przedmiotowego obiektu – maszt o wysokości 28 metrów, jego złożona konstrukcja, przedstawiona w załączonej do zgłoszenia dokumentacji, oraz gabaryty obiektu wymagają dla jego bezpiecznego użytkowania mocnego związania z gruntem. W świetle bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. wymaganą nośność i stateczność konstrukcji. Co więcej, w przypadku projektowanych anten dla azymutu 50° (tilt 7°) zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 dotyczy obszaru na wysokości 7m nad poziomem terenu, natomiast dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy wynikająca z treści m.p.z.p. (symbol "E18MN") wynosi 10m (§13 ust. 2 pkt 1 lit. c m.p.z.p.). Przy tym w świetle §314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych." Zatem, skoro § 314 ww. rozporządzenia zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, stąd obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej powinien zostać określony z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w tymże § 314, a nie tylko takich, które aktualnie są już zabudowane. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wymaga poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (np. wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 940/14). Szczegółowe zagadnienia dotyczące oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności i dotyczące konkretnej kwalifikacji w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, będą przedmiotem badania w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, a zatem nie można obecnie przesądzać zagadnień, które będą podlegały badaniu w tamtym postępowaniu. Naruszyłoby to w szczególności prawa tych podmiotów, które w niniejszej sprawie, z uwagi na jej charakter, nie miały statusu stron, a – jak wyżej stwierdzono – powinny mieć zapewnione odpowiednie prawa procesowe i zapewniony czynny udział w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 7a k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 p.b., art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.