II SA/Gl 355/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skarg "A" w B. i "Z" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz "A" w B. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz "Z" w B. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. D. wnioskiem z dnia 20 stycznia 2009 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 88 tymczasowych obiektów – garaży blaszanych na działce 1 w B. przy ul. [...], powierzchnia zabudowy 1320 m2. Organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta B. kolejnymi decyzjami z dnia [...]r. (nr [...]);[...]r. (nr [...]);[...]r. (nr [...]) odmawiał ustalania żądanych warunków, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje te uchylało, a sprawę przekazywało do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia skargę złożyła "Z" w B. (także obecna skarżąca). W następstwie tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 646/10 oddalił skargę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, oddalenie skargi stanowiło następstwo podzielenia przez Sąd stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do wad procesowych działania organu pierwszej instancji, który wydał decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie stwierdził, że z uwagi na wady uzasadniające uchylenie decyzji pierwszej instancji, nie przesądza sprawy w zakresie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku. Wskazał na brak wyjaśnień w zakresie intensywności wykorzystania terenu jako mieszczącej się w przesłance tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto Sąd podkreślił, że teren inwestycji przylega do dróg wewnętrznych, które nie stanowią własności wnioskodawcy. Stąd też wykazanie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 14 ustawy, wymaga uzyskania zgody zarządcy (właściciela) drogi wewnętrznej. Równocześnie prowadzone było przez organ pierwszej instancji postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. (nr [...]), ta decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Następnie organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], poprzedzającą zaskarżoną decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 88 tymczasowych obiektów – garaży blaszanych. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku L. D. "B". Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 88 sztuk tymczasowych obiektów – garaży blaszanych na działce nr 1 w rejonie ulic [...] w B. Określono warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, zdrowia ludzkiego, a także dziedzictwa kulturowego oraz zabytków; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; ochronę obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji (mapa w skali 1:1000). Nadto do decyzji dołączono załącznik nr 2 – analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa) wraz z wynikiem oraz załącznik nr 3 – analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu (część graficzna) sporządzona na mapie w skali 1:4000. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta B. – powołał m. in. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 3 – 5, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji złożyły: "A" lokali położonych w B. przy ul. [...] i "Z" w B. Wspólnota zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.; art. 8 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, wnosiła o uchylenie decyzji i wydania orzeczenia co do istoty poprzez odmowę ustalenia żądanych warunków lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. "Z" w B. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Także ta odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzielając zarzutów żadnego z odwołań, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) i stwierdził, że w jego ocenie organ pierwszej instancji ustalił wszystkie przesłanki od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany i dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wykazała, że możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane garażami. Garaże dla samochodów osobowych, stanowią obiekty związane z funkcją mieszkaniową i są realizowane na terenach zabudowy mieszkaniowej, bądź pod postacią obiektów pojedynczych, bądź pod postacią wolnostojących kompleksów garażowych (tu powołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/06). Decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 1 i 2 ustawy o planowaniu (...), (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 563/09), bowiem w odniesieniu do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ogólne wytyczne wypływające z wyżej powołanych przepisów znajdują uszczegółowienie w art. 61 ustawy. Nadto zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu, przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, z kolei art. 64 § 1 ustawy o planowaniu (...) przesądza o stosowaniu art. 56 tej ustawy, także do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargi na decyzje ostateczne złożyły: "A" oraz "Z" w B. (dotychczasowi odwołujący się). Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zarządzeniem Sądu z dnia 7 marca 2012 r. Obie skarżące zarzuciły wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu (...) przez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 w sytuacji gdy w istocie brak kontynuacji funkcji, a inwestycja nie uwzględnia wymagań odnoszących się do zachowania zastanego układu urbanistycznego i architektonicznego zabudowy. Nadto Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a Wspólnota art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniach skarg obie skarżące podkreśliły, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji, której umotywowanie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostaje w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, a nadto, że zabudowa dla której ustalono warunki nie stanowi kontynuacji ani uzupełnienia zabudowy w obszarze analizowanym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To naruszenie w istocie czyni niemożliwym odparcie zarzutu skarg o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2011.03.18) – dalej powoływana jako "upzp". Kontrolę właściwego stosowania przepisów postępowania Sąd przeprowadził w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), który zobowiązuje Sąd do oceny legalności zaskarżonej decyzji również z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy upzp. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Powyższy przepis – zdaniem Sądu – oznacza, iż w przypadku ustalenia przez organ pierwszej instancji, ze któryś z warunków art. 61 ust. 1 nie został spełniony, nie istnieje możliwość ustalenia pozytywnego żądanych warunków. Jednakże w sytuacji, gdy warunki te zostały spełnione organ jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja z art. 61 ust. 1 ustawy nie jest bowiem decyzją uznaniową, ale decyzją związaną – w tym sensie, że ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 obliguje organ do wydania decyzji ustalającej żądane warunki. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji (pierwszej instancji) jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której jednoznacznie stwierdzić będzie można czy zostały spełnione warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzania takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sama decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stosownie do art. 54 ustawy upzp (mającego zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) składa się z elementów słownych (art. 54 pkt 1 i 2) oraz z mapy w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji. Oznacza to, że jeżeli nawet przyjąć, że załącznik mapowy do decyzji z dnia 23 września 2011 r. sporządzony w skali 1:1000 (a więc dopuszczalnej przez art. 52 ust. 2 pkt 1) spełnia warunki art. 54 ust. 3 ustawy, to jego określenie jako załącznik do decyzji z [...] r. było błędne, chociaż to uchybienie nie miało wpływu na treść samego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Należy także przypomnieć treść § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową i graficzną, co stanowi powtórzenie art. 54 ustawy. Z mocy § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w celu ustalenia wymagań dla tej zabudowy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ze sporządzonych w dniu [...] r. funkcji oraz cech analizy istniejącego zabudowania (część tekstowa) oraz funkcji i cech analizy istniejącego zagospodarowania (część graficzna) w skali 1:4000 nie wynika by projektowane zabudowania spełniały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób stwierdzić by zawierały one wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc część graficzną i tekstową, które winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy winny być wyniki analizy, o której mowa w art. 3 § 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, a część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, winna być sporządzona na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Natomiast do akt sprawy dołączono analizę graficzną w skali 1:4000, co w sposób oczywisty narusza § 9 ust. 3 rozporządzenia. Nadto z analizy słownej jak i decyzji organu pierwszej instancji nie wynikają podstawy do objęcia terenem analizowanym takiego a nie innego obszaru. Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób stwierdzić by dostępna analiza (do decyzji z dnia 23 września 2011 r.) wyjaśniała wszystkie okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy ustalała funkcje przedmiotowego terenu. Niewątpliwie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy projektowana budowa spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy upzp , czyli czy realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", poprzez niejako dostosowanie, dopasowanie się do cech zabudowy zagospodarowania terenu sąsiedniego. W tym miejscu należy stwierdzić, że zasada dopasowania się do zabudowy sąsiedniej dotyczy zabudowy w obszarze analizowanym wykreślonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie obszaru analizowanego nie zostało uzasadnione w decyzji organu pierwszej instancji, ani też w analizie z dnia [...] r., a obszar ten odbiega od wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powracają do zagadnienia "dobrego sąsiedztwa" należy stwierdzić, że warunek ten jest spełniony w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu – określa potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze. Zasada ta z drugiej strony ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą, oznacza to, że ratio legis tego przepisu to "ochrona ładu przestrzennego", poprzez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudowa istniejącą. Dowodem na okoliczność spełnienia przez projektową inwestycję ustawowych wymagań jest właśnie analiza sporządzona na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., której wyniki stosownie do § 9 ust. 2 tego rozporządzenia stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a część graficzna tej analizy winna być sporządzona na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 rozporządzenia). Do decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją dołączono analizę funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wyniki tej analizy (załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] r.) oraz oznaczoną jako załącznik nr 3 analizę funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – część graficzną, sporządzoną na mapie w skali 1:4000. Z powyższych dokumentów nie wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji i celów analizowanego obszaru. Z załącznika – nr 2 – części tekstowej wynika jedynie, że planowana do zabudowy działka znajduje się na terenie ze wszystkich stron otoczonym wysokimi budynkami wielorodzinnymi wypełnionymi zabudową handlowo-oświatowo-administracyjną. Co prawda w analizie wskazano, że w obszarze nią objętym, uzupełnienie zabudowy stanowi zabudowa garażowa w postaci zwartego zespołu garażowego (garaży murowanych, blaszanych oraz pojedynczych garaży murowanych i blaszanych), ale nie wskazano lokalizacji tych garaży. Nie wskazano w analizie słownej na konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich działkach, nie uzasadniono obszaru analizy. Omawiany załącznik (słowny) podaje wprawdzie średnią wartość wymienionych w rozporządzeniu wskaźników nowej zabudowy, ale w dostępnych materiałach zgromadzonych w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, na podstawie jakich danych wskaźniki te zostały ustalone. Żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy nie zawiera danych o funkcji i parametrach sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tak więc dołączona do decyzji analiza: część tekstowa (załącznik nr 2) i część graficzna (załącznik nr 3) w sposób niewystarczający stwierdza kontynuacje funkcji, kształtowanie linii zabudowy, szerokości frontu i wysokości budynku, nie wskazując żadnego konkretnego przykładu i punktu odniesienia. Takiego działania nie sposób uznać za prawidłowe, gdyż w ten sposób kompletność dokonanej analizy wymyka się spod kontroli Sądu. Pojęcie "dobrego sąsiedztwa" wymaga bowiem, w każdej konkretnej sprawie doprecyzowania. Sporządzając analizę, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, we właściwej skali (część rysunkowa), organ winien przede wszystkim wskazać na istniejącą w obszarze analizowanym (jego zasięg winien być uzasadniony) działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Dopiero wskazanie takiej działki, co w sprawie nie miało miejsca, umożliwia analizę funkcji i cech zabudowy w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Podstawową przyczyną uchylenia decyzji odwoławczej było jednak nie dostrzeżenie przez ten organ, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy. Jak już wskazano wyżej, tylko spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy umożliwia wydanie decyzji ustalającej żądane warunki zabudowy. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże w jej uzasadnieniu wyraźnie stwierdził, że ta inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie funkcji i intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzję ustalającą warunki zabudowy – jak już była mowa o tym wyżej – organ może wydać jedynie po ustaleniu spełnienia kumulatywnie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Zdaniem Sądu korzystanie z dorobku literatury przedmiotu dotyczącego rozbieżności między rozstrzygnięciem decyzji (jej osnowa) a jej uzasadnieniem, w zaistniałej sytuacji nie znajduje uzasadnienia. W niniejszej sprawie, bowiem organ pierwszej instancji wydał decyzję stwierdzającą ustalenie żądanych warunków zabudowy mimo wyraźnego wyeksponowania w uzasadnieniu tej decyzji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takiej sytuacji zdaniem składu orzekającego należało stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy. Tej kwestii jednak organ odwoławczy nie dostrzegł (uzasadnienie decyzji odwoławczej) i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając w jej uzasadnieniu (s. 3 decyzji pierwszej instancji organu odwoławczego), że w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 138 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, to jest decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować instytucji nieważności decyzji z uwagi na wady z art. 156 § 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji przez organ odwoławczy jest konsekwencją podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w następstwie rozstrzygnięcia sprawy stanowisko organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Z tego względu przyjmuje się, że w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji (osnową decyzji pierwszej instancji), a jej uzasadnieniem za właściwe należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (osnowę). A więc w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (s. 602 , Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski – wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck). Jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, z której uzasadnienia wyraźnie wynikał brak podstaw do jej wydania. Niewątpliwie więc decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponieważ organ odwoławczy w trybie odwoławczym nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji winien tą decyzję uchylić, a nie stwierdzić jej utrzymanie w mocy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznaczające akceptację dla jej rozstrzygnięcia, a także jej uzasadnienia oznacza naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy natomiast powtórzyć za składem orzekającym w sprawie II SA/Gl 646/10 (art. 153 p.p.s.a.), iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu (...). Przesłanki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa bowiem art. 61 tej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a także stwierdzenie, że zespoły garaży winny być kwalifikowane jako zabudowa usługowa w rozumieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie oznaczeń i nazewnictw stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 03.164.1589), o ile nie są usytuowane na terenach zabudowy mieszkaniowej, której z istoty towarzyszą. Nadto należy wskazać, że w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., wiążącym Sąd w niniejszej sprawie, wskazano, że teren objęty inwestycją (działka nr 1 w B) przylega do dróg wewnętrznych, które nie stanowią własności wnioskodawcy, stąd też wykazanie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z pkt 14 tej ustawy, wymaga uzyskania zgody zarządcy (właściciela) drogi wewnętrznej. Poglądem tym skład orzekający jest związany, a nie budzi wątpliwości, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykazał posiadania zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej. Podsumowując należy stwierdzić, że zarówno z uwagi na niespełnienie przez zaskarżoną decyzję wymogów wyroku wydanego w sprawie II SA/Gl 646/10 z dnia 22 grudnia 2010 r., jak i utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 upzp, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i litera c ppsa, a decyzja organu pierwszej instancji w oparciu o art. 135 ppsa. W postępowaniu ponownym organ pierwszej instancji winien w pierwszym rzędzie sporządzić analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną (sporządzoną na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) uczynić załącznikami do decyzji. Analiza winna wykazywać spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że w zakresie ustalenia spełnienia tych warunków posiada pełną autonomię. Natomiast organ odwoławczy wydając decyzję na skutek ewentualnego odwołania winien baczyć na zasadę, że ewentualne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza podzielenie przez ten organ zarówno samego rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia. Natomiast sama decyzja ostateczna musi spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg Sąd stwierdza, iż podziela pogląd Kolegium, iż na etapie postępowania o ustaleniu warunków nie ma zastosowania zasada z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, bowiem warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 upzp oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Ten pogląd został zresztą wygłoszony w sprawie II SA/Gl 646/10 (prawomocnej), a więc wiąże Sąd orzekający aktualnie, jak i organy administracyjne właściwe w sprawie.