II SA/Gl 355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na R. i K. B. - właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w R. (działka nr 1) oraz Z. i H. K. - właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w R. (działka nr 2) obowiązek wykonania w terminie do 31 marca 2014 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej położonych nad kolektorem średnicy 800 mm na działkach nr 1 i 2 w R. przy ul. [...] poprzez : – wykonanie studzienek pomocniczych na trasie kanału sanitarnego średnicy 800 mm na zewnątrz budynków, w odległości 2,50 m od ścian budynków, – przecięcie, szczelne zasklepienie i odpowietrzenie kanału sanitarnego w miejscach usytuowana w/w studzienek, – odkrycie studzienki K88 przy południowo-wschodnim narożu pomieszczenia parteru budynku przy ul. [...] i wypełnienie kanału na długości pomiędzy studzienkami pomocniczymi mieszanką betonową o konsystencji plastycznej pod niewielkim ciśnieniem, – przywrócenie posadzki na parterze budynku przy ul. [...] do stanu pierwotnego, – zlikwidowanie studzienek pomocniczych (po zalaniu kanału), – wykonanie drenażu opaskowego na poziomie posadowienia budynków (po zalaniu kanału), w terminie do dnia 31 marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zakończone nią postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem III Wydziału Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w G. (sygn. akt. [...]) powiadamiającym o wzniesieniu budynku na działce nr 3 w R. przy ul. [...], nad kolektorem sanitarnym stwarzającym (według dopuszczonej w postępowaniu sądowym opinii biegłego) zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji tego budynku i w konsekwencji wymagającym wykonania jego zabezpieczenia. Podczas przeprowadzonych w dniu 9 maja 2013 r. oględzin na działkach nr 1 i 2 stwierdzono, że na ich terenie oraz działki nr 4 i 5 przebiega nieczynny i nieużytkowany kolektor sanitarny średnicy 800 mm wybudowany w latach 1985-1990 przez Rejonową Dyrekcję Inwestycji z siedzibą w B. przy ul. [...]. Protokołem z dnia 1.06.1999 r. "A" przekazało ten kolektor Gminie R. Kolektor ten na działkach nr 6 i 1 przebiega pod budynkiem mieszkalnym (bliźniakiem), a na działce nr 7 przebiega w odległości ok. 2 m od budynku mieszkalnego. Na działce nr 5 na kolektorze zlokalizowana jest studzienka w odległości ok. 15 m od granicy z działką nr 7. Około 85 m w kierunku północnym na działce nr 4 zlokalizowana jest następna studzienka w odległości około 20 m od granicy z działką nr 2 i w odległości około 3 m od krawężnika ul. [...] (dno tej studzienki jest usytuowane poniżej 3 m od płyty betonowej studzienki). Między w/w studzienkami (w odległości 40 m od studzienki na działce nr 4 i w odległości około 6,5 m od granicy północnej działki nr 7) zlokalizowana jest pod budynkiem studzienka, widoczna jedynie na starych mapach. Budynek w zabudowie bliźniaczej na działkach nr 2 i 1 (uprzednio działka nr 3) został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] Nr [...] (nr rej. [...]) z dnia [...] r. oraz decyzji zmieniającej Nr [...] (nr rej. [...]) z dnia [...] r. wydanych na rzecz H. i Z. K. Obecnie właścicielami budynku na działce nr 1 są K. i R. B. Zdaniem PINB w T. w związku z posadowieniem budynku na kolektorze sanitarnym budynek wymaga zabezpieczenia. Co do sposobu tego zabezpieczenia organ pierwszej instancji oparł się na treści opinii biegłego sądowego T. W. sporządzonej w postępowaniu odwoławczym przed Sądem Okręgowym w G. Proponowany przez tego biegłego sposób zabezpieczenia budynku poprzez zalanie kanału średnicy 800 mm polega na odkryciu studzienki znajdującej się przy południowo-wschodnim narożu w pomieszczeniu parteru budynku (budynek nie ma podpiwniczenia) i wypełnieniu kanału na długości pomiędzy studzienkami pomocniczymi usytuowanymi na zewnątrz budynku na trasie kanału w odległości 2,50 m od ścian zewnętrznych budynku. W miejscach usytuowania studzienek pomocniczych kanał sanitarny należy przeciąć i szczelnie zasklepić oraz odpowietrzyć. Studzienkę K88 można zalać mieszanką betonową pod niewielkim ciśnieniem. Po zalaniu kanału należy przywrócić do pierwotnego stanu istniejącą posadzkę. Studzienki pomocnicze usytuowane na zewnątrz po zalaniu kanału należy zlikwidować. Ze względu na niejednorodność podłoża gruntowego zbudowanego z glin plastycznych i piasków w opinii zalecono wykonanie drenażu opaskowego na poziomie posadowienia budynku, w celu zabezpieczenia przed uplastycznieniem się gruntu nośnego i przed nierównomiernymi osiadaniami. Drenaż powinien być wykonany po zalaniu kanału sanitarnego średnicy 800 mm (nieczynnego). W odwołaniach od tej decyzji Z. i H. małżonkowie K. oraz R. i K. małżonkowie B. wnieśli o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucili, iż nałożony na nich zakres obowiązków jest szerszy niż wynikałoby to z wcześniejszych ustaleń poczynionych w postępowaniu cywilnym, zgodnie z którymi kolektor miał zostać wypełniony zaprawą cementowo-piaskową. Podnieśli, że budynek został wzniesiony w oparciu i zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę. Decyzja w tym przedmiocie korzysta zatem z ochrony wynikającej z art. 16 kpa. Podnieśli również, że zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala na prowadzenie w stosunku do takiego obiektu postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. M. B. zarzucili nadto, że w chwili zakupu przez nich działki z budynkiem nie posiadali wiedzy o przebiegu na niej kolektora sanitarnego o średnicy 800 mm. Po rozpoznaniu tych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości ww. decyzję PINB w T. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w postępowaniu cywilnym dotyczącym objętego postępowaniem kolektora sanitarnego sądy powszechne zajmowały się jedynie kwestią ochrony własności. Zachodzi natomiast potrzeba zbadania kwestii istotnych z punktu widzenia prawa budowlanego. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji mając na uwadze zakres obowiązków i uprawnień organów nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę ponownie powinien zbadać legalność objętego postępowaniem kolektora. Sprawdzenia wymaga zdaniem [...]WINB czy Gmina R., która przejęła do swojego majątku kolektor posiada w dokumentacji decyzję o pozwoleniu na jego budowę. Z uzasadnienia wyroku Sądu Odwoławczego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] można zdaniem organu odwoławczego wnioskować, że Gmina nie posiada uprawnienia do ingerowania w cudzą własność, potwierdzonego chociażby posiadaniem dokumentu świadczącego o wyrażeniu zgody przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli przedmiotowych działek, na usadowienie w ich gruncie elementów kanalizacji, ani stosownej decyzji administracyjnej. Sam ten fakt, nie musi jednak przesądzać o tym, że Gmina nie posiadała pozwolenia na budowę. Również sam fakt nie okazania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także dokumentów jej towarzyszących nie dowodzi, że pozwolenie nie zostało udzielone. Żaden bowiem przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli, bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że następca inwestora nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. W tym względzie [...]WINB powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r. II SA/Gl 84/13. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien upewnić się co do kwalifikacji T. W. jako autora opinii stanowiącej podstawę wydanej decyzji administracyjnej. Gdyby Gmina nie okazała pozwolenia na budowę to należy zdaniem organu odwoławczego sprawdzić pod tym kątem odpowiednie archiwa, a także ustalić czy archiwa są kompletne. Aby organ administracji publicznej mógł zastosować w stosunku do inwestora konsekwencje prawne związane z samowolą budowlaną to w pierwszej kolejności powinien w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, że samowolne działania inwestora miały miejsce. W skargach na powyższą decyzję odwoławczą do sądu administracyjnego (sformułowanych w jednym piśmie procesowym) R. i K. małżonkowie B. oraz Z. i H. małżonkowie K. wnieśli o jej uchylenie "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucili, że decyzja ta została wydana w mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.) naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się bowiem do treści odwołań w których zarzucono, iż nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a następnie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Prowadzenie w takiej sytuacji postępowania naprawczego narusza zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 355/14 Sąd odrzucił skargę R. i K. małżonków B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Z. i H. małżonków K. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. Sąd podziela stanowisko skarżących, że decyzja może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego z uwagi na jej nieprawidłowe uzasadnienie. Uwzględnienie z tego powodu skargi prowadzi jednak do wyeliminowania całej decyzji a nie jedynie jej uzasadnienia. Takie też żądanie zostało sformułowane w skardze chociaż zawarte w niej zarzuty odnoszą się jedynie do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z uwagi na jej nieprawidłowe uzasadnienie może mieć jednak zdaniem Sądu w przypadku decyzji kasatoryjnych miejsce jedynie w sytuacji, gdy realizacja wskazań i ocen zawartych w uzasadnieniu takiej decyzji skutkowałaby wydaniem po ponownym rozpoznaniu sprawy orzeczenia sprzecznego z prawem, czyli gdy niewłaściwe uzasadnienie decyzji przesądza o niezgodności z prawem przyszłego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wbrew bowiem stanowisku skarżących brak jest podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Nie można podzielić ich stanowiska, że fakt wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o pozostającą w obiegu prawnym decyzję ostateczną (pozwolenie na budowę) wyklucza w związku z treścią art. 16 kpa wszczęcie i prowadzenie w stosunku do takiego obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Powoływane przez skarżących na poparcie ich stanowiska wyroki sądów administracyjnych zapadły w innych stanach faktycznych, a nadto dotyczą sytuacji gdy odnośnie objętych nimi obiektów zapadły ostateczne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Taka zaś decyzja odnośnie budynku skarżących nie została, wbrew ich ogólnym twierdzeniom, wydana. Odmienny pogląd wynika zdaniem Sądu wprost z treści art. 51 ust. 7 tego aktu prawnego. Przepis ten odnosi się bowiem również do budynków budowanych legalnie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wykluczenie możliwości wdrożenia w stosunku do takich budynków postępowania naprawczego oznaczałoby akceptowanie istnienia obiektów budowlanych stwarzających m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka sytuacja może zaś zachodzić w odniesieniu do budynku skarżących. Należy jednak podkreślić, że w tym względzie uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 kpa. Nie zawarto w nich bowiem praktycznie żądanych rozważań prawnych gdy chodzi o podstawę materialnoprawną wydanych decyzji. Już tylko z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu. Powołując w jej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego PINB w T. nie powiązał zastosowania tego przepisu z treścią art. 50 ust. 1 tego aktu prawnego. Taki też zarzut należy sformułować pod adresem uzasadnienia organu odwoławczego. Należy się jedynie domyślać, że organy obu instancji uznały, iż wybudowanie budynku skarżących na kolektorze sanitarnym 800 mm stwarza zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenie to organy poczyniły przy tym w oparciu o opinię biegłego sądowego mgr inż. T. W. sporządzoną na użytek postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu ustalenie to zasługuje na akceptację i pozwala na przyjęcie, że w związku z wzniesieniem budynku na kolektorze sanitarnym 800 mm występują zagrożenia o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Zachodzi zatem potrzeba likwidacji tego zagrożenia przy zastosowaniu treści art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 tego Prawa. Do rozstrzygnięcia pozostaje natomiast kwestia w jaki sposób ma to nastąpić i kogo związane z tym obowiązki mają obciążać. Gdy chodzi o pierwszą kwestię to co do zasady nie ma przeszkód aby organy oparły się na opinii biegłego sądowego sporządzonej w postępowaniu cywilnym. Co do kwalifikacji tego biegłego z punktu widzenia treści art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego organy orzekające powinny uwzględnić przy tym brzmienie art. 12a tego aktu prawnego. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do usunięcia zagrożenia istotne znaczenie ma natomiast kwestia legalności przedmiotowego kolektora sanitarnego, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Ponieważ w tym przedmiocie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń i rozważań to zasadnie organ odwoławczy oparł swoje orzeczenie na treści art. 138 § 2 kpa. Za wydaniem orzeczenia, zgodnie z tym przepisem, przemawiała nadto treść art. 15 kpa. Ustalenia co do legalności wybudowania kolektora 800 mm poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogą rzutować zarówno na sposób likwidacji powstałego obecnie (w związku z wybudowaniem budynku) zagrożenia jak i na wskazanie podmiotu zobowiązanego do jego likwidacji. Organy orzekające powinny mieć przy tym na uwadze aby osoba zobowiązania miała faktyczną i prawną możliwość wykonania robót budowlanych niezbędnych do usunięcia zagrożenia. Odnośnie zarzutów skargi należy dodatkowo podnieść, że dla wydania nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nie ma znaczenia czy skarżący kupując nieruchomość wraz z wybudowanym na niej budynkiem mieli świadomość jego usytuowania na kolektorze sanitarnym. Jak wynika z powyższych wywodów wydanie w niniejszej sprawie przez [...]WINB w K. decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa odpowiadało obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw