II SA/Gl 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia w kwestii wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] p o s t a n a w i a 1) wstrzymać wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], 2) w pozostałej części wniosek oddalić. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] nałożył na J. G. karę pieniężna w wysokości 24 329,85 zł za usunięcie topoli euroamerykańskiej bez wymaganego zezwolenia. Powołany akt, na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzją z dnia [..] r., nr [...]. Z kolei w wyniku wniosku J. G. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] r., Kolegium odmówiło jej uchylenia w dniu [...] r. decyzją nr [...], którą to po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy. W skardze do Sądu na powołane rozstrzygnięcie z dnia [...] r., J. G. sformułował także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu oraz ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. ze względu na szkodę jaka może mu zostać wyrządzona w wyniku ich wykonania. W odpowiedzi na wezwanie do wskazania i uprawdopodobnienia okoliczności, mogących świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody wnioskodawca podniósł, że przymusowe ściągnięcie w drodze egzekucji nałożonej kary pieniężnej nastąpi z jego emerytury (wynoszącej około 1200 zł), która jest jedynym jego źródłem utrzymania. Zdaniem wnioskodawcy ewentualna egzekucja pozbawi go połowy dochodów, a w konsekwencji doprowadzi go do ubóstwa i uniemożliwi zaspokojenie bieżących podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał także, że majątek ruchomy jaki posiada to (kilkudziesięcioletnie) przedmioty zwykłego urządzenia w gospodarstwie domowym. Nadto skarżący wyraził obawę co do wszczęcia egzekucji z nieruchomości, która skutkować może nieodwracalnym skutkami prawnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie organu zarówno z akt sprawy zakończonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, jak i z samej jego treści nie wynikają okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Także takie okoliczności zdaniem Kolegium nie zostały podniesione przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając wniosek, zważył: W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przy czym chodzi tu o szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. decyduje to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać objęta wnioskiem o wstrzymanie decyzja. Powołany art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Użyte w jego treści sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Należy więc stwierdzić, że terminy "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7), stwierdzając, że określenie "we wszystkich postępowaniach" użyte w art. 29 ustawy o NSA oznaczało, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Dotyczy to zatem zarówno postępowań zaliczanych do trybu głównego, jak i postępowań należących do trybu nadzwyczajnego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Stanowisko to zachowuje aktualność również na gruncie obowiązującej regulacji prawnej. Zatem stwierdzić należy, że przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, lecz również decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Nadto, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji, bowiem wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie. Zatem dopuszczalne jest zgłoszenie w niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., wydanej w administracyjnym toku instancji w trybie zwykłym. Jednakże wobec faktu, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] Sąd przyjął, że rozpoznawany wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, tj. rozstrzygnięcia z dnia [...]r. Nadto zaznaczyć wypada, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09 – dostępne, tak jak i inne orzeczenia powołane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). W zawisłej sprawie wnioskiem objęta jest decyzja będąca przedmiotem skargi, tj. decyzja odmawiająca uchylenia, w ramach postępowania wznowieniowego, decyzji ostatecznej w sprawie nałożenia kary pieniężną oraz decyzja wydana w administracyjnym toku instancji w trybie zwykłym nakładająca tę karę pieniężną. Zaskarżona decyzja ze swej istoty nie podlega wykonaniu i nie wymaga wykonania, gdyż nie jest źródłem żadnych obowiązków, nakazów czy zakazów. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnoprawnych i nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Jej konsekwencją jest tylko i wyłącznie stwierdzenie braku podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym. Zatem ewentualne jej wstrzymanie wykonania nie wywołałoby żadnego skutku. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, by wykonanie decyzji Kolegium z dnia [...] r., nr [..] stwarzało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei decyzja Kolegium z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest aktem, który podlega wykonaniu. Jego zastosowanie oznacza spowodowanie zmiany rzeczywistości, gdyż jako nakładający na wnioskodawcę określone obowiązki może być zrealizowany, w przypadku braku dobrowolnego jego wykonania, w drodze egzekucji administracyjnej. Przy czym nie uregulowanie należności pieniężnej we wskazanym terminie, skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, co generuje dodatkowe koszty. Nadto decyzja ta jest ostateczna, a zatem nadaje się do wykonania w drodze przymusu administracyjnego. Organ może przystąpić do egzekucji administracyjnej kary pieniężnej nałożonej nie bacząc na wynik postępowania sądowego. Mając zatem na względzie zarówno wysokość nałożonej kary, koszty ewentualnej egzekucji administracyjnej, jak również argument o braku posiadania środków na wskazany cel a w związku z tym fakt, że uiszczenie kary destabilizowałoby sytuację finansową skarżącego należało przyjąć, że wykonanie ww. decyzji z dnia [...] r. zrodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody, a powstałych skutków nie wynagrodziłby późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia. Jednocześnie należy podkreślić, że uwzględnienie wniosku (w zawisłej sprawie częściowe) nie przesądza o zasadności wniesionej skargi, albowiem dopiero na rozprawie Sąd rozstrzygnie o zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Z chwilą zaś wydania w sprawie orzeczenia kończącego postępowanie sądowe, stosownie do art. 61 § 6 p.p.s.a., niniejsze postanowienie upadnie. W świetle wskazanych okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.