II SA/Gl 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wymierzył J. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 24.329,85 zł za usunięcie drzewa (topola euroamerykańska) bez wymaganego zezwolenia z działki nr 1 k.m. [...], położonej w B. przy ul. [...] . W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej u.o.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga na tę decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 915/12. Pismem z dnia [...] r. J. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o odstąpienie od wymierzenia nałożonej kary pieniężnej lub jej ściągnięcia. Jednocześnie zawnioskował o dopuszczenie dowodów: z próbek pnia usuniętego drzewa, z dwóch jego zdjęć, z zeznań wskazanych w piśmie świadków na okoliczność stanu usuniętego drzewa, a w szczególności jego zgnilizny i zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wystąpił także o rozważenie możliwości przeprowadzenia z urzędu dowodu w zakresie przeznaczenia działki gruntu nr 1 k.m. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Wniosek ten został przekazany przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania przedmiotu żądania, pismem z [...] r., uzupełnionym następnie pismami z [...] r. i [...] r. strona podała, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Jako przesłankę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Zawnioskowano także o przeprowadzenie dowodu z próbek pnia usuniętego drzewa, z jego zdjęć i zeznań świadków na okoliczność złego stanu drzewa i sprowadzanego przez nie niebezpieczeństwa. Zarzucono, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie przeprowadzono tych dowodów. Nie sprawdzono także przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczęło na wniosek J. G. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa. Decyzją z [...] r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej z [...] r. przyjmując, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia. Nie jest zasadne wskazywanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem strona nie wykazała jakie dowody przeprowadzone w sprawie okazały się fałszywe i co tę fałszywość potwierdza. W szczególności nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego zarzut sfałszowania. Podstaw do takiego wniosku nie daje także materiał sprawy. W ocenie Kolegium w sprawie nie zaistniały także okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgłaszane we wniosku fakty i dowody były znane organom administracji na etapie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, że powołanych świadków zdarzenia J. G. wskazał już w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Prezydenta Miasta B., a o możliwości złożenia zeznań przez te osoby organ powziął wiadomość przed wydaniem decyzji. Kolegium stwierdziło, że zaniechanie przeprowadzenia dowodu nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Także dokumentacja fotograficzna ilustrująca stan pnia po usuniętym drzewie wykonana została w toku postępowania i stanowiła materiał sprawy jako załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] r. Stan usuniętego drzewa był zatem organom znany i nie był kwestionowany. Zwrócono jednocześnie uwagę, że w postępowaniu o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, stan usuniętego drzewa nie ma znaczenia. Ustawodawca nie przewidział okoliczności umożliwiających odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy bez wymaganego zezwolenia usunięte zostało drzewo nie objęte dyspozycją z art. 83 ust. 6 u.o.p. Także ustalenia planu miejscowego dotyczące działki, z której usunięto drzewo, były w sprawie znane, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. działka leży na terenie usług komercyjnych w zakresie handlu o symbolu [...]. We wniosku ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł, że w toku postępowania nie doszło do przeprowadzenia dowodów, które wskazał we wniosku o wznowienie. Okoliczność, że dowody te były znane i możliwe do przeprowadzenia nie oznacza, że organ dowody te przeprowadził i uwzględnił. Z tego względu są to nowe dowody na nowe okoliczności, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Zarzucił także organowi nie uwzględnienie art. 86 u.o.p. oraz zaniechanie dokonania oceny stanu drzewa, tj. czy było ono obumarłe i czy zagrażało bezpieczeństwu. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia. W szczególności nie wykazano faktu sfałszowania dowodów stanowiących podstawę ustaleń przyjętych w decyzji ostatecznej, a wskazane we wniosku okoliczności i dowody były organom znane w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśniono także, że przepis art. 86 u.o.p. nie wyklucza wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku, gdy drzewo było spróchniałe, mocno przechylone, trzeszczące i zagrażało bezpieczeństwu ludzi. Art. 86 ust. 1 u.o.p. określa sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew za zezwoleniem, a regulacja ta nie znajduje zastosowania w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew bez prawem wymaganego zezwolenia. Okoliczność, że drzewo było obumarłe lub zagrażało bezpieczeństwu, nie ma wpływu na wymierzenie kary pieniężnej za jego usunięcie bez zezwolenia. Stan drzewa może jedynie stanowić podstawę do nie pobierania opłaty za jego usunięcie. Jednocześnie Kolegium, wypełniając obowiązek wynikający z art. 8 i art. 9 k.p.a., poinformowało skarżącego o możliwości i terminie złożenia wniosku o wznowienia postępowania na podstawie art. 145a p.p.s.a. Wyjaśniono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym wyrok ten został opublikowany w Dz. U. z dnia 14 lipca 2014 r. pod poz. 926. Organ zwrócił uwagę, że przepisy, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, wobec odroczenia daty wejścia w życie wyroku i utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy, nadal obowiązują. W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Kolegium niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, a także niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a i niewznowienie postępowania, a tym samym naruszenie art. 147 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organ nienależycie rozważył wskazane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności i dowody, odnoszące się do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanu żywotności usuniętego drzewa, odmawiając ich przeprowadzenia. Nadto zaskarżona decyzja stanowi w istocie odmowę wznowienia postępowania. Wobec powołanego w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ administracji obowiązany był uwzględnić okoliczność, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu pomimo, że jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Wywiódł, że może zostać przymuszony w postępowaniu egzekucyjnym do zapłaty kary pieniężnej, która jest sprzeczna z Konstytucją, przy czym oczekuje, że organ zaniecha stosowania przepisów niezgodnych z prawem poprzez zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wyjaśniono, że w sprawie nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania. Natomiast w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 poinformowano stronę o prawach z tym związanych. Na rozprawie sądowej w dniu 22 października 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oświadczając jednocześnie, że ścięcie spróchniałego drzewa było koniecznością. Zaznaczył, że jako właściciel czuł się do tego zobowiązany, a ze względu na brak znajomości prawa nie zawiadomił o zagrożeniu straży miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Sąd nie bada zatem, czy w sprawie prawidłowo doszło do nałożenia kary w określonej wysokości, ale czy istnieją podstawy, aby decyzję ostateczną uchylić i sprawę ponownie rozpoznać. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowi bowiem odstępstwo od określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., a także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją lub postanowieniem. Katalog przesłanek wznowienia ma charakter zamknięty Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych przesłanek tych nie należy także interpretować rozszerzająco. Stwierdzenie, że nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Należy zastrzec, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego i nie ma na celu merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej. W toku postępowania wznowieniowego nie może być wobec tego oceniana prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Ewentualne uchybienia procesowe w tym postępowaniu podlegały weryfikacji w toku instancyjnym, przy rozpoznaniu odwołania, mogły też być przedmiotem zarzutów w skardze na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego. Z tego powodu nie mogły w niniejszej sprawie odnieść skutku zarzuty odnoszące się do wad postępowania wyjaśniającego w postępowaniu zwykłym, zarzucające pominięcie dowodów lub też ich niewłaściwą ocenę. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Dlatego też bezzasadne jest żądanie skarżącego dokonania ponownej weryfikację jego twierdzeń, zeznań świadków czy dokumentów, które były już oceniane w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zasadnie natomiast w sprawie organ stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania, w szczególności przesłanki wskazane we wniosku skarżącego. Brak jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, były fałszywe. Skarżący nie określił, którego z dowodów zarzut ten dotyczy i jaka okoliczność, w szczególności zaś jaki dokument stwierdzający fałszywość dowodu, potwierdza tę przesłankę wznowienia. Nie ma także podstaw do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wymaga ona ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który tę decyzję wydał. Dowody i okoliczności powstałe po wydaniu decyzji, albo też okoliczności i dowody istniejące w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale znane organowi, nie są podstawą wznowieniową i nie uzasadniają uchylenia decyzji dotychczasowej. Okoliczności i dowody zgłaszane przez skarżącego istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej i były organom znane. Już na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący zgłaszał, że usunięte drzewo było słabe, chore, groziło niebezpieczeństwem. Dla poparcia tych twierdzeń zgłaszał świadków oraz wskazywał na materiał fotograficzny. Organy tym twierdzeniom strony nie przeczyły, natomiast uznały, że wobec samowolnego usunięcia drzewa, nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenia kary. Nie można wobec tego uznać, że po wydaniu decyzji ostatecznej doszło do ujawnienia jakiś istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nieznanych organom wydającym decyzję dotychczasową. Nie doszło także do odmiennego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru prejudycjalnego w sprawie. Brak również podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały pozostałe przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania z urzędu, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W tej sytuacji zasadne było zastosowanie przez Kolegium art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowo przy tym Kolegium poinformowało skarżącego o wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 6/12. Wyrokiem tym stwierdzono niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. W wyroku tym Trybunał orzekł jednocześnie, że zakwestionowane przepisy ustawy o ochronie przyrody tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie utraty mocy obowiązującej znajduje swoje oparcie w art. 190 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę. Odroczenie utraty mocy obowiązującej nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzeczenie przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna, zgodnie z art. 145a k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie to może jednak nastąpić jedynie na wniosek, organ nie miał zatem podstaw do uwzględniania tej przesłanki z urzędu w toku prowadzonego postępowania. Nadto, co szczególnie istotne w sprawie, zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a., wniosek o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., wnosi się w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, co wobec odroczenia utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy, jeszcze nie nastąpiło. Badając zaistnienie przesłanek wznowienia i rozważając podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej Kolegium nie miało podstaw do uwzględniania wyroku Trybunału jako przesłanki wznowienia istniejącej w dacie orzekania. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.