II SA/Gl 356/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Na skutek pisma obecnie skarżącego J. D. z dnia [...] r., które zostało zakwalifikowane przez organy jako wniosek o "przywrócenie działki nr 1 do ścisłych ustaleń scaleniowych" poprzez dopisanie dodatkowej powierzchni sąsiedniej działki nr 2, która jego zdaniem stanowiła przy scalaniu gruntów integralną część działki nr 1 o łącznej pow. [...] ha, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił wprowadzenia zmiany powierzchni działki nr 1 w sposób przedstawiony we wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że dowody przedstawione przez wnioskodawcę nie są nowymi, gdyż były już przedmiotem m.in. postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które zakończyły się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Ka 2417/94, którym to wyrokiem oddalono skargę skarżącego. Stosując się wiec do zasady res iudicata nie można było uwzględnić wniosku, prowadzącego do rozpoznania "rzeczy raz osądzonej". W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł m.in., że nie domaga się on powiększenia powierzchni działki, a jedynie wnosi o "przywrócenie powierzchni działki nr 1 do ścisłych ustaleń scaleniowych". Zdaniem skarżącego z przedstawionej przez niego ewidencji i dokumentów wynikało, że działka nr 2 stanowi integralną część działki nr 1. Ponadto nieprawidłowe miało być spóźnione, bo dokonane dopiero w [...] r., wpisanie działki nr 1 do założonej w [...] r. księgi wieczystej nr [...]. Ta okoliczność, zdaniem odwołującego potwierdza, iż działka nr 2 nie mogła być własnością Skarbu Państwa. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odnośnie nieprawidłowo wykazanej powierzchni działki nr 1 rozpoznano w postępowaniu w [...] r., co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], a ich bezzasadność szczegółowo wyjaśniono. Nadto niezasadność zarzutów skarżącego w tej materii potwierdził wspomniany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1995 r. Odnosząc się do kwestii samej działki nr 1 wskazano, że niezmiennie od [...] r. powierzchnię tej działki wykazuje się w wielkości [...] ha, a skarżący nabył jej własność w roku [...] na podstawie aktu notarialnego rep. Nr [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w istocie podstawą sprawy są roszczenia co do prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 2, gdy tymczasem ewidencja gruntów i budynków rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Organ prowadzący ewidencję nie może zaś samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku, bo pozostaje to poza jego kompetencjami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej "wiele uchybień i nieprawidłowości". W szczególności wyjaśniał, iż w toku postępowania scaleniowego nie był jeszcze stroną zainteresowaną, gdyż działkę kupił dopiero w [...] r. Wtedy też, zarówno na mapie otrzymanej z Gminy [...], jak i w akcie notarialnym wpisano powierzchnię działki jako [...] ha. Natomiast – zdaniem skarżącego – w sposób bezzasadny dokonano poprawek w operacie scaleniowym projektowania i obliczania działek, pomniejszając powierzchnię działki nr 1 do powierzchni [...] m2 a działkę nr 2 o powierzchni [...] m2 przypisano Skarbowi Państwa. Według interpretacji skarżącego, jednym z dowodów poświadczających jego wnioski jest kserokopia operatu projektowania i obliczania działek TOM II s. [...] dla działki nr 1, gdzie z adnotacji projektanta wynikać ma, iż działki nr 1 i nr 2 powstały z działki nr 1. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, że zarzuty skarżącego dotyczące poszczególnych kwestii związanych z dokonanym w [...] r. scaleniem gruntów nie mogą być rozstrzygane w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Przede wszystkim więc istotne jest, że działka nr 2 ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, więc Starosta [...] za pomocą zmian w ewidencji nie może tego stanu własności zmienić. Tym samym organ uznał, że zmiana w ewidencji może nastąpić tylko po określeniu faktycznej, rzeczywistej powierzchni tej działki – w jej prawnych granicach – w wyniku dokonania pomiaru geodezyjnego wg obowiązujących standardów technicznych. Niezależnie od powyższego organ wskazał też, że wyodrębnienie działki nr 2 w postępowaniu scaleniowym nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowił, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nieleżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Ponadto przypomniał o przepisach nakazujących zaokrąglanie powierzchni do 100m2, z czego wynika, że tak powierzchnia [...] m2, jak i [...] m2 będzie "czytana" jako [...] ha. Na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. skarżący podtrzymał wnioski i zarzuty skargi, zaś pełnomocnik organu wnioski odpowiedzi na skargę. Ten ostatni uzupełnił też, iż w chwili obecnej prowadzone jest z urzędu postępowanie modernizacyjne, mające na celu ujawnienie powierzchni działek z dokładnością do 1m2, w tym działek objętych również niniejszym postępowaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W szczególności rozważenia wymagały dwie kwestie: po pierwsze jaki wpływ na wynik sprawy miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Ka 2417/94, a po drugie, czy kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozstrzygając powyższe zwrócić przyjdzie uwagę na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), w myśl którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jakkolwiek w niniejszej sprawie można mieć wątpliwości co do tożsamości sprawy w znaczeniu przedmiotowym, to przyjąć należy, że wyrok NSA z 1995 r. rozstrzygał tamtą sprawę na podstawie tych samych okoliczności faktycznych. Tym samym zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organów, że wyrażona w tym wyroku ocena prawna była dla nich wiążąca. Konsekwencją takiego wniosku jest i to, że ocena ta wiąże również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że decyzje kontrolowane przez NSA w roku 1995 były wydane w czasie, kiedy obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji kwestie te były regulowane obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Pomimo jednak zmiany stanu prawnego aktualny pozostaje wyrażony przez NSA w wyroku z 1995 r. pogląd, że podstawą wydania decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów mogą być jedynie ściśle określone w przepisach prawa dokumenty. Obecnie katalog tych dokumentów określony jest w § 12 rozporządzenia z 2001 r. Podobnie jak w poprzednim postępowaniu skarżący nie przedłożył żadnego z wymienionych w tej regulacji dokumentów, co musiało doprowadzić do odmowy wprowadzenia wnioskowanej przez niego zmiany. Organy ewidencyjne słusznie zauważają, że ewidencja gruntów i budynków nie może prowadzić do zmiany ujawnionych w niej praw podmiotowych, która nie jest poparta dokumentami, czy zdarzeniami prawnymi określonymi w przepisach prawa. Ewidencja ta służy bowiem jedynie rejestracji udokumentowanego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Rozważając z kolei kwestię powagi rzeczy osądzonej, Sąd stoi na stanowisku, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie są decyzjami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie są z tego powodu dotknięte wadą nieważności. Postępowanie dotyczące zmian w ewidencji gruntów może być nawet w tym samym zakresie prowadzone wielokrotnie. Wielokrotnie bowiem może ulegać zmianie stan prawny gruntów i budynków, który podlega ujawnieniu w ewidencji. Skoro zatem skarżący, jako wnioskodawca wskazywał na nowe okoliczności sprawy, to rolą organu było wszczęcie postępowania administracyjnego, jego przeprowadzenie i wydanie rozstrzygnięcia. Co prawda organ pierwszej instancji dochodząc do przekonania, że sprawa korzysta z powagi rzeczy osądzonej winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, to jednak całokształt zgromadzonego w sprawie materiału, jak i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazują, że decyzja merytoryczna zapadła w zmienionych okolicznościach, w szczególności w zmienionym stanie prawnym, o czym była wcześniej mowa. Odnosząc się do istoty żądania skarżącego, wskazać przyjdzie, że organy ewidencyjne nie były kompetentne do jego uwzględnienia. Jak wyżej wskazano podstawy dokonywania zmian w ewidencji ściśle są uregulowane w przepisach prawa, w szczególności w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Żądania skarżącego w postępowaniu ewidencyjnym mogłyby być zatem uwzględnione jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania przed organami administracji publicznej lub sądami, w wyniku którego doszłoby do wydania prawomocnego orzeczenia stanowiącego podstawę dokonania zmiany w ewidencji. Takim postępowaniem może być na przykład postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów, w wyniku którego sporządzony zostanie wykaz zmian danych ewidencyjnych, który wraz z operatem pomiarowym będzie przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postępowaniem takim może być również postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) lub w trybie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).