II SA/Gl 357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. D. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] r. I. D. i E. P. wniosły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 812 m2 położonej w W., stanowiącej wcześniej własność ich ojca S. K. Stwierdziły, że według ich wiadomości likwiduje się linię tramwajową nr [...] i "grunt na którym jeździł tramwaj jest wolny". Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o zwrocie na rzecz I. D. w ½ części i E. P. w ½ części nieruchomości o powierzchni 20 m2 położonej w W. oznaczonej w projekcie podziału numerem [1], k.m. 3 obręb W., powstałej z nieruchomości oznaczonej nr [2], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Powiatowego Zarządu Dróg w B. – za zwrotem odszkodowania w kwocie 3,80 zł. Jednocześnie odmówiono zwrotu na rzecz w/w części wywłaszczonej działki położonej w W., oznaczonej poprzednio numerem [3], o powierzchni 812 m2, obecnie wchodzącej w obszar nieruchomości oznaczonych numerami działek nr 4 o pow, 4620 m2, [...], nr [5] o pow, 5632 m2, [...], nr [6] o pow. 1528 m2, [...] i nr [2] o pow. 18570 m2, k.m. 3 obręb W. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał Starosta B. art. 104 i art. 268a kpa oraz art., art. 9a, 96 ust. 1b, 136 ust. 1 i 3, 139, 140, 142, 216, 217 ust. 2 i 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 611 ze zm. – zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka o numerze [3] o powierzchni 812 m2 położona w W., stanowiąca własność Stanisława K. została wywłaszczona za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w S. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r. nr [...] na podstawie dekretu z dnia [...] r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 z 1952 r. poz. 31). Z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, że do wywłaszczenia doszło na wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w Stalinogrodzie celem przeznaczenia wywłaszczonej działki pod budowę linii tramwajowej w W. relacji [...]. Następczyniami prawnymi S. K. są wnioskodawczynie. Uprawniony geodeta dokonał identyfikacji wywłaszczonej działki nr [3] o pow. 812 m2, zgodnie z którą oraz zgodnie ze sporządzonym przez tego geodetę w dniu [...] r. wykazem zmian gruntowych, wywłaszczona działka stanowi obecnie część działek oznaczonych numerami [4], [5], [6] i [7] k.m. 3 obręb W. Działka nr [2], stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "B" w K. Użytkowanie to zostało dnia [...] r. ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Działki nr [5] i nr [6] stanowią własność Gminy W. Działka nr [7] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Powiatowego Zarządu Dróg w B., posiada użytek dr i w części jest to ulica [...] zaliczona do dróg powiatowych. Dalej organ orzekający powołując się na wyjaśnienie "A" zawarte w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, że normatywna szerokość torowiska tramwajowego jednotorowego obejmującego szerokość toru powiększoną o zewnętrzne pasy bezpieczeństwa oraz szerokość pasa zarezerwowanego na posadowienie słupa trakcyjnego i minimalnej skrajni, powinna wynosić 4,9 m. W oparciu o oględziny przeprowadzone [...] r. organ ustalił, że część wywłaszczonej działki wchodząca obecnie w obszar działki nr [7] k.m. 3 zajęta jest częściowo pod chodnik z kostki betonowej, częściowo porośnięta jest trawą, częściowo zajęta pod tory tramwajowe oraz częściowo pod odgrodzony siatką ogródek przydomowy z drzewami i krzewami. Część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w obszar działki nr [6] k.m. 3 obręb W. stanowi teren porośnięty chaszczami, trawami, krzewami i drzewami. Ta część wywłaszczonej działki biegnie wzdłuż torów tramwajowych. Część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w obszar działki nr [5] k.m. 3 obręb W. przebiega bezpośrednio przy torach tramwajowych, rosną na niej krzewy samosiejki oraz posadowiony jest słup trakcji tramwajowej. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca obecnie w obszar działki nr [2] k.m. 3 obręb W. zajęta jest pod tory tramwajowe, obok których rosną drzewa i krzewy. Linia tramwajowa jest nieczynna. Przestała ona funkcjonować z dniem [...] r. Jak wynika z zeznań przesłuchanych w charakterze świadków I. D. i E. P. na objętym postępowaniem terenie budowę linii tramwajowej rozpoczęto w [...] r., a zaczęła ona funkcjonować w [...] r. Funkcjonowała ona bez przerwy aż do [...] r. Zeznania tych świadków potwierdzają też informacje wynikające z pism S.A. "A" z dnia [...] r. i z dnia [...] r. W świetle tych ustaleń Starosta B. stwierdził, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami za zbędną na cel wywłaszczenia należało uznać jedynie część wywłaszczonej działki o pow. 20 m2 wchodzącej obecnie w obszar działki [2], stanowiącej część przydomowego ogródka, odgrodzonego od reszty działki siatką drucianą. Ta część tej działki, wyodrębniona jako działka [1] podlegała zatem zwrotowi na rzecz następczyń prawnych poprzedniego jej właściciela za jednoczesnym obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania w kwocie 3,80 zł. Brak jest natomiast zdaniem Starosty podstaw do zwrotu pozostałej części wywłaszczonej działki, gdyż już najpóźniej w [...] r. zrealizowano na niej cel wywłaszczenia tj. wybudowano linię tramwajową, w skład której wchodzą tory tramwajowe, słup trakcyjny oraz zewnętrzne pasy bezpieczeństwa. Nie ma przy tym w świetle treści art. 136 ustawy znaczenia, że od 2006 r. linia tramwajowa, pod budowę której dokonano wywłaszczenia jest nieczynna. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a taka odnośnie pozostałej części działki nie zachodzi. W odwołaniu od tej decyzji w części orzekającej o odmowie zwrotu (tj. odnośnie orzeczenia zawartego w jej pkt 1) pełnomocnik I. D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jako wydanej jego zdaniem z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 kpa oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię. Uzasadniając to żądanie i zarzuty podniósł, że sprawa nie została wyjaśniona dostatecznie do końcowego załatwienia. W szczególności nie wyczerpano możliwości zgromadzenia istotnych w sprawie dowodów, w tym zwłaszcza dotyczących budowy linii tramwajowej w W. Należało zwrócić się o takie dokumenty m.in. do Archiwum Państwowego, Archiwum Akt Nowych oraz do Ministra Infrastruktury. Nie ustalono również świadków realizujących linię tramwajową. W tym względzie niewystarczające było oparcie się jedynie na zeznaniach wnioskodawczyń, które mogły się pomylić co do daty realizacji inwestycji i miejsca jej wykonania. Zdaniem pełnomocnika I. D. podstawy dokonanych przez Starostę B. ustaleń nie mógł też stanowić protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. Nie pozwala on bowiem na prawidłową identyfikację objętej postępowaniem nieruchomości. W czasie oględzin nie sporządzono szkicu sytuacyjnego obrazującego zagospodarowanie nieruchomości i pozwalającego na identyfikację poszczególnych jej części zagospodarowanych w konkretny sposób, w sytuacji gdy nie określono ich powierzchni ani ich położenia w stosunku do stron świata. Taka treść tego protokołu nie daje podstaw do ustalenia, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zarzucono dalej, że z naruszeniem art. 8 kpa organ pierwszej instancji już podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. ujawnił prezentowane w sprawie stanowisko. W konsekwencji zarzucono że kwestionowana decyzja została wydana z uwzględnieniem jedynie interesu społecznego (ogólnego) i z pominięciem słusznego interesu strony. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji poczynione w oparciu o zgromadzony przez ten organ materiał dowodowy. Zdaniem Wojewody Starosta [...] dołożył wszelkich starań dla wyjaśnienia sprawy. Nie zdołał jednak uzyskać dodatkowych dokumentów dla ustalenia stanu faktycznego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega jednak zdaniem organu odwoławczego wątpliwości, że co do nieruchomości objętych odmową zwrotu cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wynika to zdaniem Wojewody jednoznacznie zarówno z protokołu oględzin jak i z zeznań wnioskodawczyń. Z dowodów tych wynika, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości istniało czynne torowisko linii tramwajowej nr [...]. Ustalenia w tym przedmiocie zostały poczynione w oparciu o te same dowody co ustalenia w przedmiocie niewykorzystania na cel wywłaszczenia części terenu o powierzchni 20 m2, co do którego orzeczono o zwrocie, a którego to ustalenia odwołująca się nie kwestionuje. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] pełnomocnik I. D. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu oraz ich uzasadnienie. Dodatkowo zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 136 kpa, gdyż organ ten nie dopuścił dodatkowych możliwych do przeprowadzenia dowodów oraz naruszeniem art. 10 kpa polegającym na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona nie została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się też do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że jeżeli skarżąca dysponowała dodatkowymi dowodami w sprawie to powinna je powołać, a tego nie uczyniła. Stwierdził też, że na etapie postępowania odwoławczego nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Nie do odparcia okazał się jednak zdaniem Sądu zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy co do zakresu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia w części, w której orzeczono o odmowie jej zwrotu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że odwołaniem została zakwestionowana jedynie ta część decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że w pozostałej części tj. w części orzekającej o zwrocie działki nr [8] (pkt 2-5 decyzji) uzyskała ona przymiot prawomocności. Zaskarżona decyzja Wojewody z [...] r. dotyczy zatem jedynie tej części decyzji Starosty B., która została objęta odwołaniem tj. orzekającej o odmowie zwrotu, czyli jej pkt 1. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości ustalenie, że sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę linii tramwajowej [...]. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej w świetle tego materiału nie może budzić też żadnej wątpliwości, że cel ten został co do zasady zrealizowany w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Linia tramwajowa została bowiem zrealizowana i funkcjonowała nieprzerwanie do [...] r. Świadczą o tym zgromadzone w sprawie dokumenty, z których wynika, również jednoznacznie, że była ona czynna już w [...] r., a więc w następnym roku po wywłaszczeniu. Okoliczność tę potwierdzają nadto jednoznaczne w tym przedmiocie zeznania wnioskodawczyń. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, aby wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, zeznania te podważać. Żadnych konkretnych twierdzeń ani wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tych zeznań strona skarżąca zresztą nie przedstawiła. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczynie mieszkając w budynku na nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wywłaszczonej nie pamiętały czy linia tramwajowa została wybudowana w krótkim czasie po wywłaszczeniu, czy też dopiero po upływie 7 względnie 10 lat, co w świetle treści art. 137 ust. 1 mogłoby stanowić podstawę orzeczenia o zwrocie. O wybudowaniu linii tramwajowej w krótkim czasie po wywłaszczeniu świadczą też m.in. dokumenty dołączone do pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] r. nr [...]. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego również zdaniem Sądu nie było potrzeby poszukiwania dalszych dowodów potwierdzających datę realizacji linii tramwajowej na objętej postępowaniem działce, którą to potrzebę zdaje się sugerować pełnomocnik skarżącej, jakkolwiek konkretnych wniosków dowodowych, zmierzających do poczynienia w tym względzie innych ustaleń nie zgłosił ani w skardze ani też wcześniej w odwołaniu (w zw. z art. 78 kpa). Zgodzić się natomiast trzeba z zarzutami skarżącej (aczkolwiek sformułowanymi mało precyzyjnie), że sprawa nie została wyjaśniona należycie co do zakresu realizacji celu wywłaszczenia na objętej wywłaszczeniem nieruchomości. Zarówno zeznania wnioskodawczyń jak i treść protokołu z dokonanych w dniu [...] r. oględzin zawierają w tym przedmiocie ogólne sformułowania. W szczególności nie wynika z nich czy cała nieruchomość, co do której odmówiono zwrotu została wykorzystana na cel realizacji linii tramwajowej. Ustalenie w tym przedmiocie ma zaś istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutkuje to przyjęcie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z treścią art. 7, art. 68 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w tej części nie sposób też odeprzeć zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi nadto podstawę jej uchylenia określoną w art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a. Zasadnie zarzucono w skardze, że w sytuacji gdy do protokołu z oględzin nie został sporządzony szkic sytuacyjny z bliższym zaznaczeniem poszczególnych części nieruchomości (w zakresie ich szczegółowego zagospodarowania) to nie wiadomo o jakie konkretnie jej części w tym protokole chodzi (mapowy załącznik do tego protokołu na poczynienie w tym zakresie ustaleń nie pozwala). Nadto z protokołu tego nie wynika jak z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia należy traktować niektóre opisane w niej części nieruchomości np., na których rosną "drzewa", "krzewy samosiejki", "chaszcze" i "trawa". Nie wynika z protokołu czy te części poszczególnych działek (poza ścisłym torowiskiem i miejscem na słup trakcyjny) znajdują się w pasie bezpieczeństwa torowiska, jaka jest ich szerokość i w jaki sposób zostały zagospodarowane bezpośrednio po realizacji linii tramwajowej, jak były wykorzystywane w czasie funkcjonowania linii tramwajowej i jaka jest w ogóle w tym miejscu szerokość wywłaszczonej działki. Nie wynika też czy torowisko jest jedno czy też dwutorowe. W sytuacji gdy organy orzekające nie zdołały pozyskać dokumentów obrazujących szerokość przeznaczonego pod linię tramwajową terenu (zgodnie np. z projektem zagospodarowania lub pozwoleniem na budowę) ani też okoliczności te nie wynikają w dostateczny i czytelny sposób z innych zgromadzonych dowodów to przedstawienie i ustalenie ww. danych może mieć istotne znaczenie dla ustalenia czy cała wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tym bardziej że z protokołu przesłuchań wnioskodawczyń ta okoliczność również wprost nie wynika (jakkolwiek nie twierdziły one w żadnym stadium postępowania aby pod linię tramwajową została zajęta jedynie część wywłaszczonej nieruchomości – pomijając teren w granicach wydzielonego metalowym ogrodzeniem ogródka). W tym przedmiocie zachodzi zatem potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, co będzie miał na uwadze Wojewoda (przy uwzględnieniu treści art. 130 kpa) przy ponownym rozpatrywaniu odwołania. W szczególności konieczne jest zdaniem Sądu dopuszczenie uzupełniającego dowodu z ponownych oględzin z udziałem stron oraz w miarę możliwości geodety, który dokonał identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości, celem dokonania wskazanych wyżej ustaleń. Ustalenia poczynione w czasie tych oględzin powinny znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w sporządzonym wówczas szkicu sytuacyjnym, pozwalającym na kontrolę tych ustaleń. W zależności od treści tych szczegółowych ustaleń nie można też wykluczyć potrzeby podjęcia próby pozyskania dalszych dowodów ze źródeł archiwalnych, na co zwrócono uwagę w skardze. Inicjatywę w tym przedmiocie wykazać też może strona skarżąca. Dla oceny zgromadzonych w sprawie dowodów może mieć też zdaniem Sądu znaczenie ustalenie jaka szerokość (pas) terenu została zajęta faktycznie przez linię tramwajową na odcinkach sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawczyń. W świetle obowiązujących przepisów nie można zaś podzielić zdaniem Sądu stanowiska, że doszło przez Wojewodę do naruszenia art. 10 kpa w sytuacji gdy nie przeprowadził on na etapie postępowania odwoławczego uzupełniających dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała aby wskazania możliwości przeprowadzenia takich dowodów została pozbawiona. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też zakaz informowania stron w czasie rozprawy administracyjnej przez organ orzekający o przybliżonej treści mającego zapaść rozstrzygnięcia. W szczególności brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że udzielenie takiej informacji narusza treść art. 8 kpa. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji stojąc na stanowisku, że jako decyzja odmowna nie polega ona w tym konkretnym przypadku wykonaniu w rozumieniu art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a.