II SA/Gl 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] W piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w M. zwrócił się na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo o ruchu drogowym o ocenę stanu zdrowia A. B. Powołując się na dołączone go tego pisma notatki urzędowe podał, że A.B. w dniu [...] r. kierując samochodem osobowym na skutek przyczyn zdrowotnych swoim zachowaniem kilkukrotnie stworzył zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez zajeżdżenie drogi innym pojazdom, czym zmusił te pojazdy do gwałtownego hamowania w celu uniknięcia zderzenia. Po zatrzymaniu pojazdu miał problemy z utrzymaniem równowagi. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania Starosta [...] decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, zwanej dalej ustawą lub ustawą o kierujących pojazdami) orzekł o skierowaniu A. B. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że została ona wydana ponieważ "na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy albo kierującego tramwajem". W odwołaniu od tej decyzji A. B. powołał się na załączone do odwołania zaświadczenie lekarskie lekarza kardiologa stwierdzające brak w stanie jego zdrowia przeciwwskazań kardiologicznych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Jak natomiast stanowi art. 99 ust. 2 pkt 1a tej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1, z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b. W myśl art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, [pic]zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Powołane powyżej regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że [pic]informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia dość ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju. Zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" należy interpretować zgodnie z celem [pic]ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jedną z istotnych przesłanek bezpieczeństwa ruchu jest stan zdrowia kierowcy. Od dyspozycji zdrowotnej kierowcy w dużym stopniu zależy bowiem bezpieczeństwo ruchu, a niedomagania kierowcy w tym zakresie są czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Zachowanie świadczy o możliwości obniżenia sprawności psychofizycznej kierowcy, o ile bezpośrednio wskazuje na objawy chorobowe, upośledzenia, zaburzenia psychiczne czy osobowe - a więc zagrożenia medyczne, psychiczne lub osobowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt Il SA/Sz 1195/12, LEX nr 1274652). Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia [pic]pojazdów. Sformułowanie "zastrzeżenia uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Nie jest [pic]zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 1051/16,). Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie [pic]danej osobie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. Z powyższego wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W ocenie Kolegium w rozpatrywania sprawie, informacja uzyskana z Komendy [pic]Powiatowej Policji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, była na tyle [pic]wiarygodna, że już na jej podstawie można było mieć zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zachowanie skarżącego w trakcie jak i po zdarzeniu drogowym, które miało miejsce w dniu [...] r., dalece bowiem odbiegało od norm zwyczajowo przyjętych tym [pic]bardziej, że szczególnie nerwowe reakcje kierowcy na sytuacje stresowe modą w [pic]przyszłości spowodować zagrożenia życia dla niego samego, przewożonych pasażerów czy też innych uczestników dróg. Jednocześnie zdaniem SKO podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągać emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie się stykał na drodze. Bez znaczenia natomiast jest to, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami łączy się nierozerwalnie ze sprawnością fizyczną i psychiczną, których ocena może być dokonana tylko przez uprawnionych lekarzy. Dalej SKO podniosło, że jak wynika z akt sprawy, powodem wszczęcia postępowania, którego efektem jest decyzja kierująca skarżącego na badania lekarskie, była załączona do wniosku Komendanta Powiatowego Policji informacja, z której wynika że A. B. w dniu [...] r. kierując samochodem osobowym na skutek przyczyn zdrowotnych oraz swoim zachowaniem kilkukrotnie stworzył zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez zajeżdżenie drogi innym pojazdom, czym zmusił te pojazdy do gwałtownego hamowania w celu uniknięcia zderzenia. Po zatrzymaniu pojazdu miał problemy z utrzymaniem równowagi. W konsekwencji zdaniem Kolegium w toku prowadzonego postępowania uprawdopodobniono, że stan zdrowia odwołującego się budzi wątpliwości co do zdolności do kierowania pojazdami, co daje podstawę do przyjęcia, że decyzja o jego skierowaniu na badania lekarskie jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż skierowanie na badania lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony uprawnień do kierowania pojazdami, a jego celem jest stwierdzenie istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Leży to zarówno w interesie strony jak i innych uczestników ruchu drogowego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. B. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zarzucił: 1. naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię pojęcia ustawowego: uzasadnione zastrzeżenie co do stanu zdrowia. 2. naruszenie art. 99 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez wydanie decyzji przez Starostę [...] na podstawie błędnych informacji i nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i to uzyskanych nie w ramach wykonywania zadań własnych. 3. błędne ustalenia faktyczne co do stanu jego zdrowia, skutkujące tym bardziej błędnym stwierdzeniem, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu tego zdrowia – skoro informacje w tym zakresie były niewiarygodne, stanowiły subiektywny pogląd innych osób, nie zostały zweryfikowane przez Starostę [...]. 4. brak podstaw do skierowania go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. 5. nie uwzględnienie okoliczności ujawnionych w toku postępowania przygotowawczego w Prokuraturze Rejonowej w M., sygn. akt [...], w toku którego to postępowania występował jako pokrzywdzony, uderzony kilka razy w tył głowy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przebieg zdarzenia w dniu [...] r. w M. wyjaśnił w swoim piśmie do Starosty [...] z dnia [...] r. W dacie tego zdarzenia nikt nie miał do niego żadnych pretensji, a w szczególności funkcjonariusze Policji nie zgłaszali do niego żadnych uwag. W tej sytuacji wszelkie późniejsze podjęte przez nich czynności należy uznać za zbędne, a nadto stanowią one całkowicie subiektywny pogląd co do opisu zdarzenia i stanu jego zdrowia. Zasady doświadczenia życiowego oraz obserwacja różnych zdarzeń związanych z ruchem pojazdów dają podstawy do wniosku, że kierowcy pojazdów mechanicznych zachowują się w sposób różny ale nie oznacza to wcale, że powinni być kierowani na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tej sytuacji jego zdaniem decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. o skierowaniu go na badania lekarskie została wydana na podstawie błędnych informacji i błędnych ustaleń co do stanu faktycznego – praktycznie nastąpiło to na podstawie subiektywnego poglądu funkcjonariusza Policji. Zarówno Starosta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznały, że istnieją tzw. uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Jest to pojęcie nieprecyzyjne, o bardzo szerokiej możliwości interpretacji, ogólnikowość tego stwierdzenia daje organowi administracyjnemu dowolność w ocenie podstaw do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec tych naruszeń nie można też skutecznie odeprzeć sformułowanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że decyzja organu pierwszej instancji w tej istotnej dla strony sprawie nie zawiera praktycznie uzasadnienia. Sprowadza się ono bowiem do powtórzenia treści art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Tym samym trudno przyjąć aby decyzja ta została wydana przez ten organ w wyniku załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa i aby przeprowadził on postępowania administracyjne w pierwszej instancji w rozumieniu art. 15 Kpa. Nie zawiera ona żadnych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Nie można zatem przyjąć aby została ona wydana po wyjaśnieniu sprawy koniecznym do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Z tego też powodu organ odwoławczy nie mógł zgodnie z przepisami utrzymać tej decyzji w mocy lecz zgodnie z treścią art. 38 § 2 Kpa powinien ją uchylić i sprawę przekazać Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. Również stanowisko SKO, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały podstawy do przyjęcia, iż istnieją w odniesieniu do skarżącego jako kierowcy uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Praktycznie takie ustalenie nie wynika zresztą wprost z uzasadnienia tej decyzji w którym obszernie i trafnie przytoczono zaprezentowane w orzecznictwie i w doktrynie poglądy co do ziszczenia się przesłanek o jakich w tym przepisie mowa. Nie odniesiono ich jednak w dostateczny sposób do stanu niniejszej sprawy, co nie było zresztą możliwe, skoro jak już stwierdzono wyżej, SKO praktycznie w swojej decyzji stanu tego nie ustaliło. W tym względzie co do stanu faktycznego powołało się na informację zawartą w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...]r. do Starosty [...]. Nie dokonało jednak jakiejkolwiek analizy tej informacji w odniesieniu do treści dokumentów na które w tym piśmie Komendant się powołuje. Chodzi mianowicie o treść notatek urzędowych asp. sztab. M. G. z KPP M., sporządzonych w dniu [...], która pełniła w tym dniu w tej Komendzie służbę jako dyżurny operacyjny. Zawierają one natomiast jedynie relacje ze zgłoszeń jakich dokonali w tym dniu w siedzibie tego organu Policji skarżący (o godz. 14 30) i P. S. (o godz. 19 20), odnoszących się do zdarzenia jakie miało mieć miejsce w tym dniu w miejscowości M. na drodze do cmentarza komunalnego, po której obaj poruszali się jako kierujący oraz na parkingu przy tym cmentarzu, a którego przebieg miał dawać podstawę do przyjęcia, że istnieją w stosunku do skarżącego uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Problem w tym, co uszło całkowicie uwadze SKO, że z notatek tych nie wynikają co do przebiegu tego zdarzenia żadne ustalenia. Stanowią one bowiem jedynie powtórzenie wersji tego zdarzenia przedstawionych przez te osoby, całkowicie się od siebie różniące. W konsekwencji w oparciu o treść tych notatek Komendant Powiatowy Policji w M. nie mógł wyciągnąć wniosków o jakich mowa w jego piśmie z dnia [...] r., chyba że prowadził w tym zakresie jakieś inne jeszcze czynności dowodowe, o których jednak nie ma w tym piśmie mowy. Z tego powodu organy orzekające powołując się jedynie (a tak było w niniejszej sprawie) na treść w/w wniosku Komendanta Powiatowego Policji w M. nie miały jakichkolwiek podstaw do przesądzenia zaistnienia po stronie skarżącego przesłanki o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powinny przeprowadzić w tej sprawie stosowne postępowanie dowodowe, chociażby przez przesłuchanie funkcjonariuszy Policji, którzy jak wynika z obu notatek urzędowych, zostali wysłani na miejsce zdarzenia przy cmentarzu komunalnym, na okoliczność poczynionych wówczas ustaleń, w tym sposobu zachowania się skarżącego pod kontem wystąpienia ewentualnych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Dokonując w tym zakresie ustaleń organy orzekające powinny przy uwzględnieniu treści art. 80 Kpa dokonać też oceny relacji przebiegu zdarzenia przedstawionych zarówno przez skarżącego jaki i P. S. Celowym wydaje się też dopuszczenie dowodu z akt postępowania karnego zakończonego postanowieniem Prokuratury Rejonowej w M. z dnia [...]r. nr [...] – o odmowie wszczęcia śledztwa, którego kserokopię dołączono do akt sądowych na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. Nie bez znaczenia może okazać się też stwierdzony przez Sąd w czasie rozprawy specyficzny, gdy chodzi o intonację głosu sposób wypowiadania się skarżącego, mogący wywołać m.in. wątpliwości co do stanu jego trzeźwości. Dopiero po właściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ dokona oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i możliwe będzie dokonanie ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego w odniesieniu do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Co do rozumienia zawartej w tym przepisie przesłanki istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia objętego postępowaniem kierowcy, Sąd podziela przy tym stanowisko SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego, gdyż pomimo pouczenia skarżący takiego wniosku nie złożył.