II SA/Gl 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant asystent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu (...) Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r. Nr (...) ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 1. zasądza na rzecz Zakładu (...) Sp. z o.o. w S. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. wezwał Zakład [...] Sp. z o.o. , właściciela budynku przy ul. [...],[...] i [...] w S., do wzięcia udziału w dniu [...] r. w oględzinach stanu technicznego obiektu. W trakcie przeprowadzonych oględzin, w których uczestniczyli m.in. dwaj przedstawiciele Spółki stwierdzono, iż w klatce schodowej występują zacieki po przeciekach z dachu, zabrudzenia ścian i sufitów oraz złuszczająca się farba. Klatka schodowa nie była malowana od ok. 20 lat. W zewnętrznej ścianie z oknami występują przecieki wokół okien oraz w miejscach styku płyt prefabrykowanych. W lokalu mieszkalnym na [...] piętrze występuje nawiew powietrza do mieszkania poprzez kratkę wentylacyjną. Przed budynkiem brak utwardzonej powierzchni chodnika i wystają studzienki kanalizacji deszczowej. W konsekwencji przeprowadzonych oględzin decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...],[...],[...] w S. - Zakładowi [...] Sp. z o.o. w S., w terminie do dnia [...] r. doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego poprzez malowanie klatek schodowych, wymianę okien w klatkach schodowych, uzupełnienie spękań na styku płyt prefabrykowanych w klatkach schodowych, wymianę pokrycia dachu wraz z obróbkami blacharskimi, utwardzenie i wyrównanie brakującej części chodnika do poziomu pokryw studzienek kanalizacyjnych oraz doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wentylacji w segmencie [...] . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż stan techniczny budynku jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, pomimo że obowiązkiem właściciela, wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) jest utrzymywanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym zgodnym z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wydany w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz usunięcia nieprawidłowości jest zatem w pełni uzasadniony. Zakład [...] Sp. z o.o. wniósł odwołanie od otrzymanej decyzji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Spółki wykonanie nałożonych obowiązków nie wpłynie na stan techniczny budynku, a jedynie na jego stan estetyczny. Tym samym nie było podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji nie wykazał bowiem by przedmiotowy budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym bądź też by szpecił otoczenie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż jego zdaniem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana zgodnie z prawem procesowym i materialnym. Postępowanie organu I instancji wykazało bowiem, iż przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym, a w odniesieniu do studzienek kanalizacyjnych stwarza wręcz zagrożenie dla otoczenia co powoduje, że tym samym remont budynku jest konieczny. Organ II instancji podkreślił nadto, że potwierdzający zły stan obiektu protokół z oględzin podpisali także przedstawiciele Spółki. Pismem z dnia [...] r. Zakład [...] Sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż nałożone na Spółkę obowiązki są nieadekwatne do ustalonego stanu technicznego. Skarżąca Spółka podniosła także, iż protokół z oględzin, będący oświadczeniem woli, podpisały osoby nie uprawnione do jego złożenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż wobec stwierdzenia złego stanu budynku, który notabene w świetle protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin zdaje się nie ulegać wątpliwości, organ I instancji uprawniony i zobowiązany był do wydania przewidzianej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przed określeniem jednak w decyzji jakie roboty winny zostać w tym celu wykonane, prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego powinien każdorazowo rozważyć jaki ich rodzaj i zakres jest faktycznie konieczny do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem wydanej w trybie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane decyzji jest bowiem jedynie doprowadzenie obiektu do stanu właściwego, pozbawionego nieprawidłowości, nie zaś nie stanowiąca konieczności dodatkowa poprawa estetyki bądź podwyższenie komfortu użytkowania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak by organ I instancji okoliczności te rozważył. Jedyną udokumentowaną czynnością poprzedzającą wydanie decyzji, o której mowa, było bowiem przeprowadzenie oględzin obiektu, żadne natomiast dowody nie wskazują na to by adekwatność nałożonych obowiązków w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości została następnie w jakikolwiek sposób zanalizowana. Adekwatności tej nie wykazał organ I instancji także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym, o ile np. nie ulega wątpliwości kwestia konieczności zabezpieczenia studzienek kanalizacyjnych, o tyle niemożliwym do jednoznacznej oceny jest w świetle przedłożonego materiału dowodowego czy stwierdzone zacieki wokół okien istotnie wymagają wymiany okien na nowe, nie zaś naprawy istniejących i czy istotnie stwierdzone ślady po przeciekach z dachu czynią konieczną całkowitą wymianę jego pokrycia. Zdaniem Sądu decyzja pierwszoinstancyjna podjęta została nadto z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu koniecznym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być podjęte przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzygnięcie zwane osnową. Bez elementu tego decyzja administracyjna nie może istnieć albowiem to właśnie on wskazuje w jaki sposób organ rozpoznał sprawę administracyjną co do istoty (np. jakie uprawnienie stronie przyznał lub jakie powinności na nią nałożył) bądź też w jaki inny sposób zakończył prowadzone przez siebie postępowanie (np. w drodze jego umorzenia). Z tego względu rozstrzygnięcie musi być zawsze zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, a jego sens musi być jednoznaczny, nie dopuszczając niedomówień i różnych możliwości interpretacyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086. Zdaniem Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w części, w której nakazuje skarżącej Spółce doprowadzenie wentylacji w segmencie [...] do cyt. "stanu zgodnego z prawem" wymogów tych nie spełnia. Formuła, którą posłużył się organ I instancji powoduje niejasność co do rodzaju i zakresu nałożonego na stronę obowiązku. Nie precyzuje bowiem ani jakie nieprawidłowości w odniesieniu do wentylacji należy usunąć, ani jaki stan wentylacji zdaniem organu nadzoru budowlanego byłby zgodny z prawem, ani też wreszcie nie określa robót, które skarżąca obowiązana jest w tym zakresie wykonać pozostawiając kwestię tę jej uznaniu. Zdaniem Sądu nałożony na skarżącą w osnowie decyzji obowiązek nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzji, właściwe odczytanie istoty zawartego w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nie może bowiem wymagać domysłów i konieczności interpretacji użytych w nim sformułowań. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również w części nakładające na stronę nie sprecyzowane powinności. Sąd nie podziela natomiast zawartego w skardze zarzutu, iż protokół z oględzin budynku dotknięty jest wadą formalną i nie może stanowić dowodu w sprawie albowiem stanowi on oświadczenie woli, a tym samym podpisany mógł być jedynie przez członków zarządu Spółki bądź prokurentów. W rzeczywistości złożony na protokole podpis uczestnika oględzin potwierdza bowiem jedynie jego obecność i świadome uczestnictwo, a w razie braku towarzyszących podpisowi adnotacji także akceptację treści umieszczonych powyżej, nie stanowi natomiast zachowania wyrażającego wolę, nie zmierza też do nawiązania, zmiany lub rozwiązania stosunku prawnego. W konsekwencji uczestnikiem oględzin z ramienia Spółki może być każdy kto zostanie do tej czynności skierowany, a sposób wytypowania takiego przedstawiciela uznać należy za wewnętrzną sprawę jednostki organizacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, iż wezwanie do uczestnictwa w oględzinach skierowane zostało przez organ I instancji do Spółki i to właśnie Spółka działająca przez uprawnione osoby wytypowała do uczestnictwa w oględzinach tych przedstawicieli, którzy w czynności tej uczestniczyli. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.