II SA/Gl 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej zwany PINB) M. G., właściciel nieruchomości położonej w [...], gmina Z., oznaczonej jako działka nr "1", wniósł m.in. o sprawdzenie czy J. L., właściciel sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej numerem "2", dysponuje pozwoleniem na rozbudowę znajdującego się na tej działce budynku tartacznego. W następstwie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną w trybie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, nakazał J. L. wykonać: rozbiórkę budynku tartaku do poziomu fundamentów, rozbiórkę fundamentu od strony południowej, rozbiórkę części fundamentu o długości 1,2 m od strony południowo-wschodniej, rozbiórkę fundamentu od strony zachodniej, rozbiórkę części fundamentu o długości 9,5 m od strony północno-zachodniej, a także rozbiórkę nowej części fundamentu na pozostałej "starej" części fundamentu od strony północnej oraz rozbiórkę wszystkich nowych elementów powstałych podczas rozbudowy i przebudowy. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych na nieruchomości J. L. ustalono, że znajduje się na niej budynek tartaku o wymiarach 8,4 m x 21 m, w którego podpiwniczeniu zainstalowany został trak, a na poziomie przyziemia znajdowała się wielopiła i inne urządzenia do obróbki drewna. W trakcie kontroli inwestor przedłożył zgłoszenie robót budowlanych obejmujące obłożenie ścian budynku tartaku blachą trapezową, wymianę pokrycia dachowego oraz dobudowę budynku gospodarczego wymiarach 3 m x 2,3 m x 5 m. Poza zgłoszeniem właściciel nieruchomości nie dysponował jednak żadnymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowego obiektu. Oświadczył natomiast, że obiekt ten wybudował w latach [...] jego dziadek. Na podstawie projektu zagospodarowania działki stanowiącego część dokumentacji projektowej dotyczącej budowy chlewni oraz budynku mieszkalnego na działce M. G. PINB ustalił, że przed rozbudową budynek tartaku miał wymiary 11,50 m x 7, 20 m i był położony w odległości 5,9 m od granicy działki nr "1". Mając na uwadze te ustalenia organ I instancji stwierdził, że wykonana rozbudowa oraz przebudowa budynku tartaku oraz zmian jego konstrukcji przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym postanowieniem z dnia [...]r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał on prowadzenie robót budowlanych dotyczących budynku tartaku oraz zobowiązał J. L. do przedłożenia: zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego, ekspertyzy technicznej przedstawiającej stan techniczny dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB określił termin wykonania nałożonych obowiązków na 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Termin ten na wniosek inwestora organ następnie przedłużył do dnia [...]r. Wobec zaś tego, że J. L. nie przedłożył także i w przedłużonym terminie żądanych dokumentów PINB stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego nakazał opisaną w sentencji rozbiórkę części budynku tartaku. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji J. L. domagał się jej uchylenia (dosł. unieważnienia) wskazując, że nie przedłożył żądanych przez PINB dokumentów bowiem nie miał pewności co do wyniku toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, gdyż właściciel sąsiedniej nieruchomości wniósł odwołalnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wydanej w tej sprawie decyzji Wójta Gminy Z. Odwołujący się podkreślił też, że chciałby zachować rozbudowany budynek, który wzniósł jego dziadek w latach [...], jako budynek gospodarczy i jest zdecydowany uzupełnić brakujące dokumenty oraz uiścić opłatę legalizacyjną w wysokości odpowiadającej tego rodzaju budynkom. W dalszej części odwołania J. L. podał, że w związku z zaistniałą sytuacją przeniósł prowadzoną produkcję do innej gminy. Inwestor zakwestionował także ustalenia faktyczne przeprowadzone przez organ I instancji stwierdzając, że zeznania sąsiada zostały uznane za bardziej wiarygodne od złożonych przez niego wyjaśnień. Poddał także w wątpliwość prawidłowość posłużenia się w sprawie przedłożoną przez M. G. dokumentacją projektową opracowaną na potrzeby budowy chlewni oraz budynku mieszkalnego na działce nr "1", z której miało wynikać, że rozbudowany przez niego budynek tartaku został ponad dwukrotnie powiększony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. ( dalej zwany [...]WINB) zaskarżoną decyzją, opartą na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten w punkcie 2 sentencji swojej decyzji ponadto uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...]r. , nr [...]. Uzasadniając tę decyzję [...]WINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do możliwości zakwalifikowania części zrealizowanych przez J. L. robót budowlanych jako rozbudowy budynku tartaku. Zakwestionował natomiast stanowisko tego organu co kwalifikacji pozostałej części robót jako przebudowy stwierdzając, że rozebranie poszczególnych ścian budynku i postawienie w ich miejsce nowych ścian należy potraktować jako odbudowę budynku, a nie jego przebudowę. W ocenie [...]WINB powodem uchylenia decyzji organu I instancji było jednakowoż przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Organ I instancji oparł się bowiem głównie na dostarczonej przez sąsiada i nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopiach dokumentacji projektowej. PINB nie zbadał też, czy było możliwe uzyskanie oryginałów tych dokumentów oraz nie ocenił ich wiarygodności na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem [...]WINB organ I instancji powinien podjąć również starania zmierzające do uzyskania z archiwum prowadzonego przez Wójta Gminy Z. informacji pozwalającej na ustalenie czy pierwotny drewniany budynek tartaku został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę i dopiero w zależności od tych ustaleń rozstrzygnąć kwestie związane z legalizacją fundamentów, na których został odbudowany sporny obiekt. Gdyby zaś w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że doszło do rozbudowy tego obiektu wówczas przedmiotem postepowania legalizacyjnego uczynić należy także fundamenty zrealizowane w związku z tą rozbudową. W przypadku natomiast gdyby okazało się, że w sprawie mamy do czynienia wyłącznie z odbudową budynku tartaku, wówczas organ I instancji winien zając się jedynie jego konstrukcją naziemną. W przekonaniu [...]WINB organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. PINB będąc w posiadaniu informacji o toczącym się przed Wójtem Gminy Z. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji winien z urzędu zawiesić postępowanie do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja ta stanowiła zagadnienie wstępne w przedmiotowym postępowaniu legalizacyjnym. Uzasadniając uchylenie postanowienia PINB wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że było to konieczne, bowiem postanowienie to uznać należało uznać za przedwczesne. We wskazaniach dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy nakazał PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez podjęcie kroków zmierzających do uzyskania wglądu do oryginałów dokumentacji projektowej bądź potwierdzenia za zgodność z oryginałem kserokopii tej dokumentacji dostarczonej przez M. G. Gdyby okazało się to niemożliwe winien on rozważyć czy te kserokopie mogą stanowić wystarczający dowód potwierdzający, że doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu. Organ I instancji winien też uzyskać ortofotomapy sporządzone dla działki nr "2" za okres od [...] do [...] r. oraz przesłuchać sąsiadów mogących mieć stosowną wiedzę dotyczącą tego czy doszło do odbudowy czy też rozbudowy przedmiotowego obiektu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. G. domagał się wyjaśnienia prawidłowości ustalonych warunków zabudowy dla działki nr "2", jak również nielegalnej rozbudowy znajdującego się na tej działce "budynku nad tartakiem". Stwierdził, że rozszerzona przez J. L. działalność gospodarcza powoduje halsy i wibracje utrudniające korzystanie z jego nieruchomości oraz negatywnie wpływające na stan jego budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucił, że mimo stwierdzenia w czasie kontroli dniu [...]r. samowolnej rozbudowy budynku nad tartakiem organy przez okres 2 lat nie zakończyły postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego niezrozumiałe było także wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych postanowieniem PINB z dnia [...]r., bowiem w dacie wydania tego postanowienia budynek był już ukończony i prowadzona była w nim działalność produkcyjna. Skarżący stwierdził, że wraz z matką mają wiele zastrzeżeń także pod adresem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego tartaku wydanej przez Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. wskazując, że zawiera ona wiele nieprawidłowości. Poinformował także o wynikach pomiaru hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotowy tartak przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach [...]r. oraz wydanej w związku z tym decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nakazującej J. L. obniżenie poziomu emitowanego hałasu do 55 dB w porze dziennej. Do skargi M. G. dołączył plik kserokopii dokumentów, na które powołał się w treści skargi, w tym nie tylko dotyczących postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego ale także dokumentów ilustrujących przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku tartaku na działce nr "2", obręb [...] oraz postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedłużenia terminu załatwienia sprawy na skutek wydania zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie mógł on przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż w świetle stwierdzonych uchybień doszłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga jest nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta jest sprawowana w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dodać należy, że sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skarżącemu i jego matce działającej w sprawie jako jego niezawodowy pełnomocnik przyjdzie w tym miejscu wyjaśnić, że Sąd nie był władny objąć kontrolą w niniejszym postępowaniu decyzji wydanych w odrębnie toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie to toczyło się bowiem przed innymi organami administracji (Wójtem Gminu Z. oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C.) oraz nie mieściło się w granicach rozpoznawanej sprawy. Stronom tego postępowania przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...]r., nr [...]. Skarżący M. G. nie skorzystał skutecznie jednak z tego prawa bowiem jego skarga na wskazaną wyżej decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1425/13, bowiem nie uiścił on, mimo prawidłowego wezwania, wpisu od skargi oraz nie uzupełnił w terminie jej braku formalnego. Sąd nie mógł się także merytorycznie wypowiedzieć w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W tej kwestii pouczyć przyjdzie skarżącego, że przysługiwała mu oraz nadal przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji, którą można wnieść po wcześniejszym wniesieniu zażaleniu do organu wyższego stopnia nad organem przewlekle prowadzącym postępowanie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja kasatoryjna [...]WINB uchylająca decyzję PINB z dnia [...]r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz uchylająca postanowienie tego organu wstrzymujące prowadzone roboty budowlane oraz nakładające na uczestnika postepowania J. L. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 1409 z późn. zm.). Stosownie do zastosowanego w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzić w tym miejscu przyjdzie, że co do zasady organ odwoławczy winien wydać w sprawie decyzję opartą na którymś z przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Po przepis § 2 tego artykułu organ II instancji może i powinien sięgnąć natomiast dopiero w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji oraz niemożności uzupełnienia braków postępowania pierwszoinstancyjnego w trybie art. 136 k.p.a., przy czym braki te winny mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Musi on przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego obie te przesłanki zaistniały w przedmiotowej sprawie. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że PINB nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie wybudowania drewnianego budynku tartaku, który następnie został odbudowany i prawdopodobnie rozbudowany przez J. L. W szczególności organ ten nie rozważył, w jakim trybie i w oparciu o jakie przepisy obiekt ten był wybudowany poprzestając w tej kwestii jedynie na stwierdzeniu inwestora, że budynek tartaku wybudował jego dziadek w latach [...] zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Z treści wniesionego przez J. L. odwołania od decyzji pierwszej instancji wynika ponadto, że obiekt ten był systematycznie remontowany i modernizowany przez jego dziadka, a następnie ojca, przy czym z akt sprawy nie wynika jaki był zakres tych prac modernizacyjnych. Zgodzić się należy także z organem odwoławczym, że nieprawidłowe było oparcie podstawowych ustaleń faktycznych, na których podstawie organ I instancji stwierdził, że miała miejsce rozbudowa budynku tartaku, jedynie na kserokopii niepotwierdzonego za zgodność z oryginałem projektu zagospodarowania sąsiedniej działki sporządzonego na użytek udzielonego w [...] roku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz chlewni na należącej do skarżącego działce nr "1". Wskazane wyżej ustalenia faktyczne pozostawały w ścisłym związku z zakresem orzeczonej rozbiórki budynku tartaku, w tym zwłaszcza rozbiórki części jego fundamentów, a zatem stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wydanie w takiej sytuacji decyzji reformatoryjnej w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane w trybie art. 136 k.p.a. naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodzić się należy także ze stanowiskiem [...]WINB, że rozbiórkę ścian drewnianych istniejącego budynku i realizacja w ich miejsce nowych ścian murowanych nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego budynku, a w konsekwencji jego remontu czy przebudowy lecz odbudowę takiego obiektu. Z urzędu dostrzec jednak należy, że w tej kwestii organ błędnie wskazał, że pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 8 Praw budowlanego, bowiem o budowie jest mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy natomiast pierwszy z wymienionych przepisów zawiera definicję remontu. [...]WINB nie wyjaśnił także w jakim stopniu zakwalifikowanie przez organ I instancji części zrealizowanych przez J. L. robót budowlanych jako przebudowy, a nie odbudowy budynku miało wpływ na zakres orzeczonej rozbiórki spornego obiekt, a zatem na wynik sprawy. To niewątpliwe uchybienie należy jednakowoż usprawiedliwić brakiem jakichkolwiek rozważań związanych z tą kwestią w decyzji organu I instancji. Dodać trzeba, że w aktach sprawy brak jest także informacji o wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką byłby zobowiązany uiścić inwestor w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną. Z wyjaśnień złożonych przez J. L. w toku rozprawy wynika jednak, że został on poinformowany przez PINB, iż opłata ta wyniosłaby [...]zł. W związku z tym podał on , że przeniósł prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą w inne miejsce, a przedmiotowy budynek chce wykorzystywać jako budynek gospodarczy i ubiegać się o jego legalizację mając na uwadze taką jego aktualną funkcję. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zgodzić się trzeba ze skarżącym, że w sytuacji gdy roboty budowlane w budynku tartaku zostały zakończone przed wszczęciem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nieprawidłowe było wstrzymanie przez organ I instancji prowadzonych robót budowalnych z uwagi na bezprzedmiotowość takiego nakazu. W takiej sytuacji po stwierdzeniu zaistnienia w sprawie przesłanek pozwalających na legalizację obiektu, a to zgodności jego realizacji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniu, że wybudowany obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych organ nadzoru budowlanego winien był bowiem poprzestać na nałożeniu na inwestora obowiązków przedstawienia w określonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Opisane naruszenie pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy bowiem organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił także postanowienie organu I instancji oparte na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.