II SA/Gl 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (w dalszej części nazywana również "skarżącą") zgłosiła dnia 28 lipca 20015 r. Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu anten sektorowych i radioliniowych wraz z dwiema antenowymi konstrukcjami wsporczymi na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w W. przy ul. [...] – na istniejącym budynku. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] wyraził swój sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej. Wskazał, iż teren na który może oddziaływać przedsięwzięcie nie jest co prawda objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w związku z tym że w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, nie można wykluczyć, że takowa kiedyś może w przyszłości powstać. Realizacja przedsięwzięcia może powodować ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenów sąsiednich. Powołał się także na art. 140, art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego wskazując, że pole elektromagnetyczne (o gęstości wyższej niż 0,1 W/m2 może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" sp. z o.o. Zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie charakteru planowanych robót. Wskazała, że przedmiotem zgłoszenia nie jest budowa ale instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie, - dowolność ustaleń dotyczących możliwości przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie a priori, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich, - naruszenie § 134 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis ten dotyczy wznoszenia budynków a nie montażu urządzeń, - naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z 140 kc poprzez pominięcie interesu skarżącej, - naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że montaż urządzeń na obiektach istniejących wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku przedsięwzięć, których realizacja następuje co do zasady na podstawie zgłoszenia, a wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W dalszej części podniósł, że planowane przedsięwzięcie jest zaliczane do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 metrów od ośrodka elektrycznego, w osi głównej planowanej do realizacji anteny. Przyjął przy tym, że miejsce dostępne dla ludności to miejsce, które nawet potencjalnie może zostać w przyszłości zabudowane. W ocenie organu bez znaczenia jest to, że na obszarze planowanego przedsięwzięcia brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż w pobliżu znajduje się zabudowa mieszkaniowa (nawet 11 piętrowa) to oznacza, że w przyszłości, ze względu kontynuację funkcji, w odległości mniejszej niż 70 metrów od ośrodka elektrycznego planowanej anteny, może powstać nowa zabudowa. Skargę na tę decyzję złożyła "A" sp. z o.o.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie [...]: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, - naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie sprawy w sposób pełny i wyczerpujący, - naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak ustalenia w kontekście przepisów obowiązującego prawa, czy może powstać w miejscach, nad którymi przebiegają wiązki promieniowania anten sektorowych jakakolwiek zabudowa, - naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego - naruszenie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie, - naruszenie art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie decyzji do siedziby spółki zamiast do rąk wyznaczonego pełnomocnika, - § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że pojęcie "miejsca" dostępne dla ludności" to miejsca, gdzie nawet potencjalnie może powstać zabudowa mieszkaniowa, - art. 71 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - naruszenie art. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z 140 kc poprzez pominięcie interesu skarżącej, - naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że montaż urządzeń na obiektach istniejących wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga przynajmniej częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie organy administracji uznały, że realizacja zamierzenia skarżącej spółki, polegającego na montażu anten sektorowych i radioliniowych wraz z dwiema antenowymi konstrukcjami wsporczymi na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w W. przy ul. [...] – na istniejącym budynku stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem na jego wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie składu orzekającego stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej nie jest trafne. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm. – dalej także jako "p.b") "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na [...] instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b0 wykonanie tego typu robót wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Należy tu jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Aby w pełni ustalić zakres tego przepisu należy odwołać się do treści art. 59 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2012, poz. 1235 ze zm. – dalej także jako "ustawa o ocenach), który stanowi że "przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1". Biorąc pod uwagę powyższe przepisy można dojść do wniosku, iż w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (w analizowanym zakresie) będzie wymagane zawsze, gdyż zawsze konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zupełnie inaczej sprawa przedstawia się w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku pozwolenie na budowę będzie wymagane tylko wtedy, gdy właściwy organ (wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach) stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W rozstrzyganej sprawie Wojewoda [...] dokonał dwóch ustaleń dwóch okoliczności, które w ocenie Sądu nie leżą w kompetencji tego organu i zostały podjęte bez zaistnienia przewidzianych prawem przesłanek. Pierwsze to stwierdzenie, że montaż anten sektorowych i radioliniowych wraz z dwiema antenowymi konstrukcjami wsporczymi stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oparł się przy tym na treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie tym przepisem "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Kluczowe znaczenie ma tu określenie "miejsca dostępne dla ludności". W tym zakresie organ odwołał się do treści art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "oceniając miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś. trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym" (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 419/13 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można jednak wyciągać stąd wniosku, iż miejscem "dostępnym dla ludności" może być każde miejsce, gdyż teoretycznie kiedyś w przyszłości może zostać zabudowane na cele mieszkaniowe. Była by to wykładnia zbyt daleko idąca. Jak się zdaje dotyczyć to może terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym możliwość zabudowy, w wyniku której miejsce stanie się "dostępne dla ludności, bądź też ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przewidującą takie przeznaczenie. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny dokonywać ustaleń, czy jest możliwe określenie warunków określonej zabudowy, gdyż jest to kompetencja organu planowania przestrzennego (organu wykonawczego gminy). Wojewoda w skarżonej decyzji uznał również, że przedsięwzięcie może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zatem jego realizację winno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę. Taka wykładnia stanowi nadinterpretację art. 29 ust. 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na budowę jest wymagane w przypadku przedsięwzięć, "które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". W rozstrzyganej sprawie właściwy organ (organ wykonawczy gminy) nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. A organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie. Powyższe okoliczności wskazują, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] nie może ostać się w obrocie prawnym i rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. W pierwszej kolejności dokona bezsprzecznych ustaleń w zakresie występowania w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.