II SA/Gl 360/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Architekt Miasta i Gminy w P. udzielił A.K. i T.K. pozwolenia na kontynuację rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. W efekcie stwierdzenia, że budowa budynku mieszkalnego prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał inwestorom: T.J. i A.K. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie wyznaczono termin złożenia żądanych projektów i ocen do [...]r. Jako podstawa prawna decyzji podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Rozstrzygnięcie to co do zasady zostało utrzymane w mocy przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Organ odwoławczy uchylił jedynie zaskarżoną decyzję w części orzekającej o terminie wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do [...]r. Nakaz zawarty w decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...]r. został wykonany przez T.J. W konsekwencji pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starosty P. o uchylenie decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] w S. Jako podstawę prawną wniosku podano art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta P. uchylił decyzje ostateczną z dnia [...]r. nr [...], udzielającą A.K. i T.K. pozwolenia na kontynuację budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Jako podstawa prawne podany został przepis art. 36 a ust. 2 i art. 82 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepis ten przewiduje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja taka została wydana i jest ona ostateczna, zatem wobec spełnienia przesłanki z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego należało uchylić uprzednio wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył A.K., wnosząc o jej zmianę w taki sposób, aby obowiązki o jakich mowa w decyzji ŚWINB z dnia [...]r. były nałożone na T.J. Jednocześnie skarżący wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek przyjęcia, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem decyzja ta jest w ocenie skarżącego niewykonalna z tego powodu, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, od [...] lat toczy się postępowanie w sprawie o podział majątku dorobkowego między byłymi małżonkami. Budynek posiada i użytkuje wyłącznie T.J., ona też dokonała wszelkich odstępstw od projektu. Uzasadnia to nałożenie obowiązków wyłącznie na nią. W odwołaniu zwrócono się także o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o podział majątku, co pozwoli skarżącemu na wypełnienie obowiązku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zakres spraw i zarzuty podniesione w odwołaniu nie dotyczą przedmiotu postępowania i nie należą do właściwości organu odwoławczego. Decyzja Starosty została natomiast wydana w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego i odpowiada prawu. W skardze do sądu A.K. zarzucił naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że Wojewoda Ś. nie może wypowiadać się w sprawie zawieszenie postępowania dotyczącego decyzji organu nadzoru budowlanego. Zażądał zmiany decyzji w ten sposób, aby orzekała ona, że postępowanie w sprawie zobowiązania A.K. i T.J. do dokonania czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem zostanie zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej o podział majątku dorobkowego. W uzasadnieniu podał, że z niezrozumiałych dlań względów, postępowanie wszczęte w celu wyegzekwowania od T.J. wykonania obowiązku meldunkowego, zamieniono w postępowanie dotyczące uzupełnienia dokumentacji budowlanej budynku. Ponownie podniósł, że aktualnie nie może takiej dokumentacji dostarczyć, albowiem nie włada budynkiem, co uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu uporządkowania spraw majątkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Rodzaj zarzutów i argumenty podnoszone przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu świadczą o tym, że wadliwie zinterpretował on przyczyny i podstawy działania organów administracji publicznej. Zaskarżona do sądu decyzja została wydana w toku postępowania prowadzonego w następstwie rozstrzygnięć podjętych przez organy nadzoru budowlanego, jednakże podstawą jej wydania nie jest, jak podnosi skarżący, fakt niewykonania obowiązków nałożonych przez te organy. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wyraźnie wręcz stwierdził w swym wniosku z dnia [...]r., że decyzja została wykonana przez inwestorkę. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Norma ta stanowi, że właściwy organ, którym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przewiduje, że organ, którym w tym przypadku jest inspektor nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Celem tej regulacji jest zatem doprowadzenie obiektu, wykonywanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie taka zmiana dokumentacji obiektu, w tym projektu budowlanego, aby zapisy projektu i stan faktyczny były zgodne. Dokonane odstępstwo od pozwolenia oznacza bowiem, że wykonany stan faktyczny i stan określony w udzielonym pozwoleniu na budowę nie są zgodne. W konsekwencji zachodzi jednak potrzeba usunięcia z obrotu prawnego wcześniej wydanego pozwolenia na budowę, które wobec dokonanych odstępstw stało się nieadekwatne i nie może już być podstawą prowadzenia prac ani podstawą do stwierdzania ich zgodności z prawem. Z tego powodu art. 36a ust. 2 prawa budowlanego przewiduje, że organ administracji architektoniczno- budowlanej uchyla udzielone wcześniej pozwolenia na budowę, które przestało być podstawą do prowadzenia prac budowlanych. Po zakończeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego, podstawą do dalszego prowadzenia prac będą decyzje tych organów, wydane w oparciu o art. 51 ust. 3-7 prawa budowlanego. Decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wydawana jest przez organ nadzoru budowlanego, który kontroluje wykonywanie robót zgodnie z prawem i jest uprawniony do podejmowania działań wobec robót wykonywanych samowolnie lub z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie doszło do wydania takiej decyzji i uzyskała ona przymiot ostateczności. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego poinformował Starostę, jako organ właściwy w sprawie, o fakcie wydania ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Informacja ta stała się powodem wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, zmierzającego do uchylenia, nieadekwatnego już do stanu faktycznego, pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że redakcja art. 36a ust. 2 ustawy nie uzależnia wydania decyzji od uznania organu. W przypadku uprzedniego wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie kolejnej decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę jest obowiązkiem organu. W oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że na etapie wszczęcia postępowania doszło do naruszenia procedury, albowiem brak jest dowodu, że organ zawiadomił o tym wszczęciu strony. Zawiadomienie takie jest wymagane art. 61 § 4 k.p.a. Uchybienie to nie może jednak skutkować uchyleniem decyzji, albowiem podstawą uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), może być tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. W niniejszej sprawie wpływu takiego nie można stwierdzić, strony miały w efekcie zapewnioną możliwość poddania decyzji kontroli instancyjnej a zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji ograniczył się wyłącznie do analizy decyzji organów nadzoru budowlanego, które wszak były stronom znane. Wobec związanego charakteru decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wywarł istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przedmiotem postępowania przed sądem może być tylko sprawa legalności aktu zaskarżonego. W niniejszej sprawie nie mogły zatem być kontrolowane decyzje inne, wydane w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego, w stosunku do których były zasadniczo kierowane zarzuty skarżącego, dotyczące kwestii możliwości wykonania przez niego nałożonych obowiązków. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że Wojewoda Ś. z naruszeniem prawa pozostawił poza zakresem dokonywanej kontroli decyzji Starosty Powiatowego żądanie zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Po pierwsze organy mogą działać tylko w zakresie swej właściwości rzeczowej i nie są uprawnione do wkraczania w sfery oddane do kompetencji innych organów, po wtóre zaś, postępowanie w sprawie nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zostało już zakończone i nie toczy się, brak jest zatem zasadniczo podstaw do żądania zawieszenia, żądanie takie może bowiem dotyczyć tylko postępowania będącego w toku. Mając na względzie podane okoliczności i przedstawiona argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawi art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.