II SA/Gl 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 30 grudnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w C. wpłynęło pismo J. J. informujące, że w dniu 20 grudnia 2011 r. jego była żona B. J. bez jego zgody usunęła drzewo rosnące na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...]. W rejestrach prowadzonych przez Urząd Miejski w C. nie odnotowano faktu wydania w latach 2010-2011 zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu przedmiotowej nieruchomości, jak również nie odnotowano wpłynięcia wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Na podstawie zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz informacji dostępnych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych stwierdzono, że nieruchomość położoną przy ul. [...] w C. stanowi działka gruntowa nr [...] obr. 69, będąca własnością J. J. (udział w 9/10) oraz B. J. (udział w 1/10), zamieszkałych pod tym adresem. Wobec powyższego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzewa bez zezwolenia o czym pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. zawiadomiono właścicieli nieruchomości, powiadamiając jednocześnie o terminie przeprowadzenia oględzin. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. wymierzył B. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości 17.783,58 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa-modrzewia o obwodzie pnia 73,5 cm. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż w dniu 20 stycznia 2012 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w C. - Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, posiadający wykształcenie w zakresie nauk biologicznych, dokonali oględzin stwierdzając, że w północno-wschodnim narożniku nieruchomości znajduje się pniak po usuniętym drzewie. Na podstawie kory pniaka stwierdzono, że usunięty został modrzew, co znalazło potwierdzenie w wyjaśnieniach złożonych przez właścicieli nieruchomości, zaś na podstawie dających się policzyć słoi przyrostów rocznych stwierdzono, że wiek usuniętego drzewa przekraczał 10 lat i wynosił ok. 12-13 lat. Z uwagi na brak zachowanej kłody ściętego drzewa, jego obwód obliczono zgodnie z zapisem art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 627 z późn. zm.), to jest mierząc najmniejszy promień pnia na powierzchni cięcia (wynoszący 13 cm), a następnie obliczając obwód pnia przy użyciu powszechnie znanego i stosowanego wzoru na obwód okręgu oraz pomniejszając wynik o 10% (stosowano zaokrąglenie do 0,5 cm). W opisany powyżej sposób ustalono, że usunięty modrzew miał obwód pnia wynoszący 73,5 cm. Zgodnie z oświadczeniem do protokołu złożonym przez J. J., usunięcie bez jego wiedzy przedmiotowego modrzewia stwierdził w dniu 20 grudnia 2011 r. Usunięty modrzew był drzewem żywym, pochylonym i wspierał się koroną na sąsiednim kasztanowcu. Z kolei B. J. wyjaśniła, że przedmiotowy modrzew został ścięty na jej polecenie z uwagi na konieczność pozyskania drewna opałowego, co wynika z jej trudnej sytuacji materialnej. W toku postępowania B. J. pismem z dnia 12 lipca 2012 r. złożyła dodatkowe wyjaśnienia wskazując, że usunięty modrzew przewrócił się po gwałtownej burzy i huraganie latem 2010 r. i stanowił zagrożenie dla osób korzystających z podwórza oraz dla linii telefonicznej. Po upływie roku, kiedy drzewo było już suche, wobec braku reakcji jej byłego męża J. J. na zaistniałą sytuację, usunęła drzewo nie przypuszczając, że usuwanie wiatrołomów wymaga zezwolenia. Ponadto wniosła o odstąpienie od ukarania z uwagi na jej trudną sytuację finansową. W kolejnym piśmie wniosła o powołanie świadków, wskazując ich dane personalne i teleadresowe. Mając na uwadze powyższe, Burmistrz Miasta C. wezwał wskazane przez B. J. osoby w celu przesłuchania jako świadków. Przesłuchania te odbyły się w dniu 24 września 2012 r. i potwierdziły zasadniczo wcześniejsze ustalenia, że drzewo pochyliło się i wsparło na pobliskim drzewie, stanowiąc zagrożenie bezpieczeństwa ludzi przebywających na terenie posesji przy ul. [...], groziło przewróceniem się na drogę - ul. [...] oraz zerwaniem przewodów telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji omówił regulację prawną odnoszącą się do usuwania drzew, przywołując stosowne orzecznictwo sądowe. Podkreślił m.in., że ustawa o ochronie przyrody nie reguluje kwestii usuwania tzw. wiatrołomów i wykrotów, czyli drzew w różnym stopniu uszkodzonych na przykład w wyniku nagłych i niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, a także drzew stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź drzew obumarłych. Jednak ugruntowane jest stanowisko, że usuwanie tego typu drzew wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 i 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 z późn. zm.), w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M. P. Nr 76, poz. 954), Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. prosząc o umorzenie wymierzonej kary z uwagi na jej trudną sytuację życiową i materialną. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą trójkę dzieci, dysponując na życie kwotą jedynie 500 zł. W przypadku braku możliwości umorzenia kary prosi o jej rozłożenie na raty na maksymalny okres. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji przytoczył art. 83 i nast. ustawy o ochronie przyrody, a następnie wskazał, że organ I instancji ustalił, iż drzewo zostało usunięte przez B. J., współwłaścicielkę nieruchomości, bez uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu, pomimo że zezwolenie na wycięcie drzew wymagane jest nawet w sytuacjach, gdy drzewa są w złym stanie zdrowotnym oraz gdy zagrażają ludziom bądź mieniu. Natomiast kara administracyjna stanowi odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział zwolnienia z kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z powodów materialnych właściciela nieruchomości. Kolegium przypomniało, że organ I instancji przeprowadził oględziny w terenie ustalając, iż modrzew był w wieku powyżej 10 lat oraz wyliczył karę pieniężną przyjmując najmniejszy obwód pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 % zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt. 9 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym w ocenie Kolegium nałożenie kary za usunięcie przedmiotowego drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia było w niniejszej sprawie zasadne i zgodne z prawem. Odnosząc się do prośby zawartej w odwołaniu Kolegium wskazało, że istnieje możliwość na podstawie art. 88 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody złożenia wniosku w sprawie rozłożenia kary na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat w terminie 14 dni od uzyskania przez decyzję ostateczności. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ I instancji. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wskazała, że wycięcia drzewa dokonała z powodu absolutnej konieczności życiowej. W chwili wycinki drzewa była samotną matką wychowująca córkę A. - studentkę, syna- G., wtedy ucznia I klasy Technikum oraz syna K. ucznia VI klasy Szkoły Podstawowej. Podstawą materialną utrzymania były alimenty w wysokości 850 zł miesięcznie oraz dorywcze zarobki. Drzewo porąbała ponieważ nie miała pieniędzy na zakup opału, a w mieszkaniu było zimno. Jedynie tym sposobem mogła zapewnić dzieciom ciepło w domu na okres świąteczny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. SK 6/12 Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu wymogów powyższych orzekające w sprawie organy nie dochowały w sposób wystarczający do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a ujawniające się na podstawie analizy akt sprawy wątpliwości i luki uniemożliwiają kontrolę prawidłowości dokonanej przez organy oceny i w konsekwencji prawidłowości wydanych przez organy te decyzji. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 83 ust. 1 cytowanej już powyżej ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wymóg ten, z mocy ust. 6 pkt 4 wskazanego przepisu, nie dotyczy jednak drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat, a także innych wskazanych w ust. 6. W razie usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Należy w tym miejscu zaakcentować, że wymierzenie kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia nie ma charakteru uznaniowego a wydanie stosownej decyzji jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Podkreślenia też wymaga, iż wskazana powyżej konstrukcja prawna odpowiedzialności została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie faktu usunięcia drzewa. Nieistotnym jest zatem czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając mu, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Łączna analiza wskazanych wyżej norm prowadzi do wniosku, utrwalonego zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że karę za wycięcie drzewa bez zezwolenia można wymierzyć jedynie osobie, która o zezwolenie takie mogła się ubiegać. Pierwszoplanowym zatem zadaniem orzekającego organu jest zbadanie czy podmiot, który dokonał wycinki był potencjalnie uprawniony do uzyskania stosownego zezwolenia, stwierdzenie bowiem, że takiego zezwolenia nawet hipotetycznie uzyskać nie mógł uniemożliwia wymierzenie kary, o której mowa powyżej. W niniejszej sprawie bezspornym, wielokrotnie przyznanym przez B. J. jest to, że nie mając środków umożliwiających zakup opału wycięła modrzew aby ogrzać pomieszczenia, w których przebywała wraz z trójką dzieci. Informując jednak pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. organ, iż była żona dokonała wycięcia drzewa i żądając wszczęcia stosownego postępowania i wyciągnięcia wobec niej konsekwencji J. J. wspomniał niejasno, że była żona cyt. "czynu tego dokonała już po wizji lokalnej z udziałem Sądu Rejonowego, adwokatów i biegłego, w czasie której doszło do ugody w sprawie drzewostanu, a ww. drzewo przypadło w udziale mnie". Sąd zauważa, że ugody, o której mowa, brak w aktach sprawy, nieznana jest zatem jej rzeczywista treść i znaczenie w odniesieniu do stosunków własnościowych byłych małżonków. Organ I instancji kwestii tej jednak nie wyjaśnił pomimo, iż może ona być kluczowa dla oceny czy B. J. była w dacie wycięcia drzewa osobą potencjalnie uprawnioną o ubieganie się o stosowne zezwolenie, a w konsekwencji czy dopuszczalnym jest wymierzenie jej przedmiotowej kary. Pomimo wskazanej niejasności także organ odwoławczy kwestii tej nie rozważył ani samodzielnie, ani zlecając stosowne czynności organowi I instancji. Kolejną kwestią jest rzeczywisty wiek wyciętego drzewa. Kolegium powołując się w tej mierze na organ I instancji stwierdziło, że "organ I instancji przeprowadził oględziny w terenie, ustalił że drzewo modrzew był w wieku powyżej 10 lat oraz wyliczył karę pieniężną". Do ustaleń w zakresie wieku drzewa Kolegium nie ustosunkowało się ani jednym słowem, akceptując bez wskazania jakichkolwiek argumentów twierdzenie organu I instancji, pomimo że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji obowiązany jest samodzielnie ocenić wszystkie okoliczności sprawy. W wydanej decyzji Kolegium nie wskazało jednak na jakiej podstawie zaakceptowało ustalenie, iż wiek drzewa przekraczał 10 lat, zwłaszcza że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak przedstawienia szczegółowego sposobu obliczenia wieku drzewa. Notabene zdaniem Sądu choć ocena taka wymaga wiadomości specjalnych żaden z organów nie zasięgnął opinii biegłego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wspomniał jedynie ogólnie o wykształceniu z zakresie nauk biologicznych osób przeprowadzających oględziny i wskazał wyprowadzone przez nie wnioski, nie przedstawił natomiast zastosowanej przez siebie metody obliczenia wieku drzew oraz źródła informacji na temat tej metody. Żadne w tej mierze ustalenia nie zostały poczynione także przez organ odwoławczy, który oparł się bezdyskusyjnie na tezach pracowników organu I instancji. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie organ administracji stosuje przepis prawa mający charakter represyjny. Na stronę, i tak pozostającą w ciężkiej sytuacji, ma zostać nałożona sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej w znacznej wysokości. W konsekwencji szczególnej pieczołowitości wymaga ustalenie wszystkich okoliczności sprawy by wskutek pochopnych ustaleń nie spowodować pokrzywdzenia strony. Ewentualna opinia biegłego pozwoli również na ocenę stanu drzewa przed jego usunięciem. Choć bowiem organ I instancji słusznie wywodzi, iż sam tylko spowodowany wiatrem, o którym pisała skarżąca, zły stan drzewa (notabene w sprawie sporny z uwagi na sprzeczność zeznań stron) nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na jego wycięcie jednak całkowite np. odłamanie pnia spowodowane siłami przyrody, a następnie jego uschnięcie powodowałoby, iż usunięcie resztek trudno byłoby zakwalifikować jako usunięcie (wycięcie) drzewa. W istocie drzewo takie już nie istniałoby bowiem jako przedmiot ustawowej ochrony. Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych przez stronę (konieczność ogrzania w zimie części domu w którym skarżąca przebywa z dziećmi, obojętność byłego małżonka, dramatyczna sytuacja materialna, brak wiedzy o konieczności uzyskania zezwolenia) wskazać należy, że ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości orzekania na podstawie zasad współżycia społecznego. W konsekwencji argumenty strony nie mogą być uwzględnione. Wskazać jednak w tej mierze należy, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewidują one wymierzenie kary w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu. Zarazem jednak Trybunał wskazał, działając w tej mierze na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, że wspomniane przepisy ustawy o ochronie przyrody utracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw co oznacza, że do tego czasu formalnie pozostają w systemie prawa. Z uzasadnienia wspomnianego wyroku wynika bowiem, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału uniemożliwiłaby wykonywanie zadań nałożonych na organy przez ustawę, co byłoby stanem niepożądanym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony przyrody. W konsekwencji wskazanego wyroku toczą jednak się prace parlamentarne zmierzające do liberalizacji przepisów odnoszących się do wysokości kar niewykluczonym jest zatem, iż nowelizacja może wejść w życie jeszcze w czasie gdy w sprawie nie zapadnie ponowna decyzja ostateczna. Sąd uczula zatem organy na potrzebę zbadania w tej mierze ewentualnych przepisów intertemporalnych i zastosowania właściwych przepisów materialnych. Prowadząc ponownie postępowanie organ powtórnie dokona oceny stanu faktycznego, po uprzednim uzupełnieniu w niezbędnym zakresie materiału dowodowego sprawy, a następnie wyda zgodne z prawem, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano albowiem skarżąca była z obowiązku ich poniesienia zwolniona. .