II SA/Gl 360/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp z o.o. w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 15 października 2015 r. "B" Sp. j. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wniosek o sprawdzenie zgodności z przepisami usytuowania budynku biurowego firmy "A" Sp. z o.o. na działce [...] przy ul. [...]. Podczas przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stwierdzono, iż cyt.: "Prezes firmy przedstawił inwentaryzację budowlaną - rok opracowania 1985 - z której wynika, iż kontrolowana nieruchomość należąca obecnie do "A" Sp. z o.o. stanowiła część kompleksu obiektów należących do "C" C. W 2006 r. nieruchomość (działki zapisane w akcie notarialnym) została zakupiona przez poprzedniego właściciela p. A. N. od syndyka firmy "D" następnie w 2011 p. N. wraz z małżonką przekazali nieruchomość córkom P. W. i M. N. Obiekt składa się z części magazynowej i biurowej. W opisie przedłożonej inwentaryzacji brak daty budowy obiektu. Obecnie obiekt istnieje w formie (obrys budynku) jak na inwentaryzacji. Z inwentaryzacji wynika, iż budynek kontrolowany pełnił funkcję magazynową. Obecnie budynek pełni funkcję biurową. Na opracowaniu widać, iż w ścianie północnej biegnącej wzdłuż działek [...] i [...] istnieją otwory (bramy). Wg oświadczenia p. N. w momencie zakupu obiekt pełnił funkcję biurową następnie pan N. dokonywał jego remontu. /.../ Pan R. B. nabył nieruchomość w 2006 r. od syndyka firmy "D". Pan B. przedstawił projekt podziału nieruchomości z [...] r., z którego wynika, iż na nieruchomości sąsiedniej istnieje tylko budynek magazynowy (brak części biurowej). Pan B. wnosi o sprawdzenie legalności pozostania części biurowej. Na kopii mapy z [...] r. budynek biurowy został zewidencjonowany". Pismem z dnia [...] r. PINB dla miasta C. zwrócił się do Wydziału [...] UM C. o udzielenie informacji, czy wydawane były jakiekolwiek pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia wykonania robót w ww. budynku biurowo-magazynowym. W odpowiedzi wskazano, iż w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz przyjętych zgłoszeniach od 1976 r. nie odnaleziono żadnego zapisu dotyczącego ww. budynku. Pismem z dnia [...] r. PINB dla miasta C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy budynku magazynowo - biurowego (północna część obiektu - biurowa) na posesji przy ul. [...] w C. W efekcie dokonanych ustaleń decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB umorzył ww. W wyniku rozpoznania wniesionego przez "B" Sp. j. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu powiatowego, wskazując m.in., iż PINB nie zbadał legalności całości przedmiotowego obiektu magazynowego, a także zakresu robót, które zakwalifikował jako przebudowę. W aktach sprawy organu I instancji brak także dokumentacji fotograficznej, która obrazowałaby obecny wygląd tej części budynku, jednak biorąc pod uwagę, iż pierwotnie była to wiata (budowla) ze ścianami z siatki w ramach stalowych, a obecnie są to pomieszczenia biurowe, a zatem budynek, lub część budynku magazynowo - biurowego, można domniemywać, iż roboty budowlane wiązały się z całkowitą rozbiórką ścian z siatki i budową nowego obiektu, bądź rozbudową istniejącego budynku magazynowo - biurowego. W ramach czynności wyjaśniających organ powiatowy przesłuchał w dniu [...] r. Z. T. który podtrzymał uwagi zawarte w protokole z przeglądu pięcioletniego wykonanego w 2006 r. oraz to, że "w momencie wykonywania przeglądu północna część obiektu pełniła funkcję biurową zgodnie z zapisami w książce obiektu budowlanego". Decyzją nr [...] z [...] r. PINB powtórnie umorzył postępowanie w sprawie przebudowy ww. budynku magazynowo - biurowego. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem po pierwsze obiekt jest zgodny z przepisami planistycznymi, a po drugie nie znaleziono podstaw do nakładania na właściwy podmiot obowiązku wykonania określonych robót budowlanych naprawczych. Ustalono także, że kolejni właściciele obiektu wykonali roboty przebudowując wiatę w taki sposób, że obecnie ta część obiektu pełni funkcję biurową - roboty polegały na wymianie ścian osłonowych na warstwowe z blachy z rdzeniem z izolacji termicznej, a w samym obiekcie przebudowano pomieszczenia, wydzielające je ścianami z płyt gips - karton, wykonano okładziny podłóg, instalacje, wymieniono poszycie dachu na płyty jak na ścianach. Załączona do akt m.in. inwentaryzacja budowlana z 1985 r. pozwala stwierdzić, ze kształt bryły obiektu nie uległ zmianie. Od ww. decyzji w dniu 30 listopada 2016 r. odwołanie złożyła "B" Sp. j. reprezentowana przez wspólnika R. B., wskazując, iż wnosi o "anulowanie ww. decyzji, gdyż jej ustalenia w dalszym ciągu nie odpowiadają prawdzie. Postępowanie jest niezasadne, gdyż zawarte w nim stwierdzenia wzajemnie sobie przeczą oraz wykazują elementarny brak znajomości przepisów budowlanych". Postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB zlecił organowi I instancji ponowne przesłuchanie świadka Z. T., jako osobę dokonującą przeglądów okresowych obiektu przy ul. [...] w C. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu [...] r. Z treści protokołu przesłuchania wynika, iż świadek podtrzymuje zeznania zawarte w protokole z przesłuchania z dnia [...] r. - "odnośnie określenia precyzyjnego zakresu wykonanych robót Pan T. zeznał, że były to roboty wymienione do wykonania w protokole z kontroli z [...] r.". W trakcie przesłuchania Pan R. B. wskazał, iż "podczas wykonywania remontu po 2006 r. zmieniono konstrukcję dachu (...). W północnej części budynku nie znajdowały się otwory okienne ani drzwiowe. Północna część pełniła funkcję magazynu. Na dowód dołączono zdjęcie wg. oświadczenia P. B. wykonane w 2005 r.". Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego stwierdzając następnie, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu z dnia [...] r., że przedmiotowa decyzja jest przedwczesna. W ponownym postępowaniu organ I instancji miał bowiem m.in. zbadać, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Najistotniejszą jednak kwestią, która wymagała wyjaśnienia, w sytuacji gdyby okazało się, że pierwotna substancja została wybudowana legalnie, był zakres robót, które zostały wykonane w północnej części obiektu, organ powiatowy nie wskazał bowiem na poprzednim etapie postępowania precyzyjnie, na czym polegały roboty budowlane, które zakwalifikował jako przebudowę. W aktach sprawy organu I instancji brak było także dokumentacji fotograficznej, która obrazowałaby obecny wygląd tej części budynku, jednak biorąc pod uwagę, iż pierwotnie była to wiata (budowla) ze ścianami z siatki w ramach stalowych, a obecnie są to pomieszczenia biurowe, a zatem budynek, lub część budynku magazynowo - biurowego, można domniemywać, iż roboty budowlane wiązały się z całkowitą rozbiórką ścian z siatki i budową nowego obiektu, bądź rozbudową istniejącego budynku magazynowo - biurowego. Kwestia ta nadal nie została przez organ powiatowy wyjaśniona. W konsekwencji, zdaniem [...]WINB, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem brak jest podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy obiektu. [...]WINB nie daje wiary zeznaniom świadka Z. T., iż w niniejszym przypadku doszło jedynie do rozbiórki zniszczonych elementów osłonowych. Świadczą o tym bezspornie zdjęcia dołączone do odwołania oraz pisma skarżącego z dnia 1 lutego 2017 r. przekazanego przez PINB obrazujące poprzedni, jak i aktualny stan obiektu. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez adw. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...]WINB domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te szerzej rozwijając w uzasadnieniu: - obrazę art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czego konsekwencją było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, podczas gdy rozstrzygnięcie nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ II instancji nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, nie wskazał braków postępowania dowodowego, które uprawniałyby do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; - obrazę art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów; naruszenie art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez: wskazanie na stronie 6 uzasadnienia decyzji, iż organ II Instancji posługuje się bliżej nieokreślonym i nie mającym oparcia w przepisach prawa i materiale dowodowym domniemaniem, że roboty budowlane rzekomo wiązały się z całkowitą rozbiórką ścian, brak dania wiary zeznaniom Z. T. potwierdzającym, iż w niniejszym przypadku doszło jedynie do rozbiórki zniszczonych elementów osłonowych bez wskazania przyczyn takiego stanowiska (co jest zresztą sprzeczne z wymaganiami formalnymi decyzji wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, co do meritum odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjną została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że uzasadniając potrzebę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania [...]WINB wskazał, iż postępowanie dowodowe musi zostać uzupełnione w znacznej części, tj. o dokonanie przez organ I instancji precyzyjnego ustalenia jaki zakres robót stanowi przedmiot postępowania, a w konsekwencji jak należy je zakwalifikować. Ustalenie takie determinuje przyjęcie właściwego trybu postępowania. Organ I instancji takich precyzyjnych ustaleń nie poczynił, a tym samym jego decyzję o bezprzedmiotowości postępowania uznać należy za przedwczesną. Stanowisko [...]WINB zdaniem Sądu niewątpliwie należy podzielić. Zważyć bowiem trzeba, iż stosownie do zgromadzonych dowodów pierwotnie przedmiotowy obiekt był wiatą (budowlą) ze ścianami z siatki w ramach stalowych, a obecnie są to pomieszczenia biurowe, a zatem budynek, lub część budynku magazynowo – biurowego, o czym zdają się świadczyć dołączone do odwołania zdjęcia. Trafnie zatem [...]WINB ocenia, że nie można wykluczyć, iż roboty budowlane musiały wiązać się z całkowitą rozbiórką ścian z siatki i budową nowego obiektu, bądź rozbudową istniejącego budynku magazynowo – biurowego i kwestia ta winna zostać jednoznacznie zbadana. Trudno bowiem uznać, że tego typu zmiana mogłaby być skutkiem jedynie robót kwalifikowanych jako przebudowa, a w każdym razie żadne dowody jednoznacznie o tym nie świadczą. I choć [...]WINB na obecnym etapie, przed dalszymi ustaleniami, jak się wydaje zbyt jednoznacznie orzekł, że nie daje wiary zeznaniom świadka Z. T., iż w niniejszym przypadku doszło jedynie do rozbiórki zniszczonych elementów osłonowych to jednak przyznać należy racje organowi II instancji, że zeznania te stoją w sprzeczności z wspomnianymi wyżej zdjęciami obrazującymi poprzedni, jak i aktualny stan obiektu. W konsekwencji Wojewoda [...] nie tylko uprawniony lecz wręcz zobligowany był do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewidentnie decyzja ta była bowiem przedwczesna. Skoro bowiem nie ustalono pełnego, precyzyjnego zakresu dokonanych robót, a w konsekwencji zarówno przyjęta przez organ I instancji ich kwalifikacja, jak też poprawność przyjętego trybu postępowania jawią się niejasno, nie wyjaśniono nadto niezgodności pomiędzy zeznaniami świadka a pozyskanymi w trakcie postępowania zdjęciami, to wbrew twierdzeniom skargi uzupełnienie w tym zakresie dowodów i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy rażąco naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Niezbadanie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymaga bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Z powyższych względów sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez [...]WINB art. 138 § 2 k.p.a. i 136 k.p.a. uznać należy za nietrafny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ 6, 8 i 9 k.p.a., [...]WINB nie orzekł bowiem merytorycznie w sprawie, nie przesądził jej wyniku, a jedynie nakazał organowi I instancji, formułując decyzję kasatoryjną, ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i usunąć nadal istniejące niejasności. Równie niezasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie wskazane w przepisie tym elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące dlaczego zdaniem organu koniecznym jest skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i jakie kwestie pomimo powtórnego badania sprawy przez PINB nadal pozostały niewyjaśnione. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718) orzekł jak w sentencji.