II SA/Gl 361/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. A. S. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy. Na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzonej w skali 1:1000, określono obszar analizowany, wyznaczony trzykrotnością frontu działki. W części opisowej analizy stwierdzono, że na żadnej z działek sąsiednich nie ma budynków mieszkalnych pozwalających na ustalenie warunków dla nowej zabudowy, tereny sąsiednie są niezabudowane i klasyfikowane jako grunty orne. Równocześnie ustalono, że działka ma dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]), projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, teren nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ze względu na swoją powierzchnię. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisana na listę [...] Okręgowej Izby Architektów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, powołując w podstawie prawnej m in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza wykazała, że teren przewidziany pod budowę zlokalizowany jest przy drodze publicznej kategorii gminnej – ulicy [...], teren ten nie jest zabudowany. Także na żadnej z działek sąsiednich nie ma budynków, nie wydano także dla tych działek decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Pozostałe przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za spełnione. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy domu jednorodzinnego. Zarzuciła, że organ bezzasadnie zawęził obszar analizowany do terenu wyznaczonego trzykrotnością działki. W konsekwencji dla potrzeb analizy przyjęto teren w odległości tylko [...] m od granic działki, co jest wielkością minimalną. Tymczasem w sąsiedztwie, gdyby uwzględnić większy obszar, istnieje zabudowa na działkach sąsiednich. Skarżąca wskazała, że na sąsiedniej działce od strony północnej znajduje się zabudowa jednorodzinna, w odległości ok. [...] m od jej działki oraz przy ul. [...] w odległości ok. [...] m istnieją budynki mieszkalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu [...]r., w obecności inwestorki, dokonało oględzin terenu. W protokole odnotowano, że wnioskodawczyni wskazała na budynek położony przy ul. [...], do którego nie można nawiązać ustalając warunki zabudowy. Stwierdzono także, że brak jest innej zabudowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że przeprowadzone oględziny terenu nie potwierdziły twierdzeń skarżącej o istnieniu zabudowy w sąsiedztwie. Przy ul. [...] brak jest zabudowań. Wskazany przez stronę budynek położony jest przy ul. [...]. Działka inwestorki leży w terenie gruntów nie użytkowanych, porośniętych wysoką trawą i szuwarami. Jest zlokalizowana w kwartale wyznaczonym ulicami [...], [...] i [...] a w promieniu [...] m nie ma zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ulica [...] to grunt porośnięty trawą z zaznaczonymi koleinami. W tym stanie faktycznym Kolegium uznało, że nie została spełniona konieczna przesłanka umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że interpretacja przyjęta przez organy ogranicza jej prawo własności, co jest dopuszczalne tylko w trybie ustawy i prowadzi do paraliżu inwestycyjnego na terenach wolnych od zabudowy. Podniosła, że na takich terenach zawsze jakaś inwestycja musi być pierwszą, aby stanowić punkt odniesienia dla następnych. Wskazała, że przepis art. 61 ust. 1 winien być rozumiany z uwzględnieniem jego celu, na co wskazywano w przytoczonym orzecznictwie. Cel ten polega nie na blokowaniu inwestycji, ale na zapewnieniu ładu przestrzennego. Wątpliwości winny zatem być rozstrzygane na korzyść inwestora a przez działkę sąsiednią nie można rozumieć działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestora. W piśmie procesowym z dnia [...]r. podniosła dodatkowo, że organy bez uzasadnienia ograniczyły obszar analizowany do strefy [...] m od granic działki i nie wskazały, z jakich powodów przyjęły do analizy teren wyznaczony wskaźnikiem minimalnym (trzykrotność frontu działki). Wskazała, że ustawa nie posługuje się terminem "ulica" lecz "droga publiczna". Ulica [...] jest przedłużeniem ulicy [...], a cały ten trakt stanowi drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano dodatkowo, że ograniczenie w sposobie zagospodarowania własności wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter ograniczenia ustawowego. Na rozprawie przed sądem w dniu 11 września 2008 r. skarżąca wyjaśniła, że ul. [...] jest zabudowana po obu stronach, także ulica [...], boczna do ul. [...], zaczyna być zabudowywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Teren objęty wnioskiem pozbawiony jest planu miejscowego. Dla inwestorów planujących zabudowę na tym terenie okoliczność ta rodzi pewną trudność. Należy wyjaśnić skarżącej, że trudność ta wiąże się z sytuacją, gdy teren pozbawiony jest zagospodarowania. Brak zabudowy w sąsiedztwie działki objętej zamiarem inwestycyjnym, ze względu na wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyni w praktyce niemożliwym ustalenie warunków zabudowy. W obecnym stanie prawnym stan taki w praktyce może zmienić wyłącznie fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenów pozbawionych planów maja swoje źródło w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Sąd nie ma podstaw by podzielić zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia jej konstytucyjnie chronionych uprawnień. W sprawie została sporządzona przez uprawniona osobę wymagana analiza cech i funkcji terenu. Do analizy przyjęto teren wyznaczony trzykrotnością szerokości frontu działki, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). W tak wyznaczonym obszarze nie stwierdzono istnienia żadnej zabudowy. Należy przyznać rację skarżącej, że działka sąsiednia, o jakiem mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest tożsama z działką bezpośrednio graniczącą z działką objętą zamiarem inwestycyjnym. Wyznaczony obszar analizy nie obejmuje jednak wyłącznie działek mających wspólną granicę z działką skarżącej, w jego obręb wchodzą też działki leżące w oddaleniu. Zarzut zawężającego rozumienia terminu "działka sąsiednia" nie jest zatem uzasadniony. Kolejnym argumentem wysuwanym przez skarżącą było, w jej ocenie nieuzasadnione, zawężenia obszaru analizowanego do terenu wyznaczonego trzykrotnością frontu działki. Istotnie, Sąd podziela stanowisko, że wielkość ta, ustalona w przepisach rozporządzenia wykonawczego, jest wielkością minimalną i w pewnych sytuacjach można wymagać zarówno rozszerzenia tego obszaru jak i uzasadnienia przez organ powodów, dla których ograniczono analizę do tak wyznaczonego obszaru. Stanowisko takie musi jednak mieć uzasadnienie w stanie faktycznym. Jeżeli na skutek takiego wyznaczenia obszaru analizowanego bezpośrednio poza jego granicami pozostały by działki zabudowane, to zasadnym wydaje się żądanie od organu zarówno uzasadnienia dla takiego wyznaczenia obszaru analizowanego jak i żądanie jego rozszerzenia. Jednakże w niniejszej sprawie, co poświadczają dołączone mapy, wyniki oględzin organu odwoławczego i wyjaśnienia samej skarżącej złożone na rozprawie, również bezpośredno poza granicami terenu analizowanego brak jest działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Rozszerzenie obszaru analizowanego nie mogło zatem doprowadzić do zmiany wyników przeprowadzonej analizy. W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy definiuje działkę sąsiednią jako działkę dostępną z tej samej drogi publicznej. Zostało ustalone, że żadna z działek dostępnych z ulicy [...] nie jest zabudowana. Skarżąca zarzuciła, że organ wadliwie ograniczył analizę do ulicy [...], podczas gdy stanowi ona ciąg z ulicą [...], tworząc jedną drogę publiczną. Rodzi to pytanie o kryterium, w oparciu o które powinno dojść do indywidualizacji drogi publicznej. Identyfikacja dróg publicznych, zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), następuje poprzez nadanie drodze numeru. Jak przewiduje przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadawanych drogom (Dz. U. nr 67, poz. 582), numer drogi nadawany jest na potrzeby oznaczenia przebiegu drogi na mapach oraz oznakowania dróg zgodnie z ustawą o ruchu drogowym. Dla celów ewidencyjnych nadawane są także numery ewidencyjne odcinkom dróg zarządzanym przez poszczególnych zarządców drogi (§ 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia). W sprawie nie zostało ustalone, czy ulica [...] tworzy jeden ciąg drogi publicznej z inna ulicą, oznaczony jednym numerem. Okoliczność ta nie ma jednak przesadzającego znaczenia w sprawie. Ogląd znajdującej się w aktach mapy z naniesionym przebiegiem ulic wskazuje bowiem, że droga nazwana ulicą [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od ul. [...]. Nawet zatem, gdyby uznać, że z tej samej drogi publicznej dostępne są także działki zabudowane, to działek tych nie można zakwalifikować jako działek sąsiednich w szerokim tego słowa znaczeniu. Kryterium działki sąsiedniej służyć ma ograniczeniu terenu analizowanego do obszaru stanowiącego pewną całość przestrzenno-urbanistyczną. Jak wskazywały organy, działka skarżącej leży wewnątrz kwartału wyznaczonego ulicami [...],[...] i [...] i w ramach tego obszaru winno dojść do wyznaczenia działek sąsiednich. Stad zarzut pominięcia w analizie działek leżących przy ul. [...] nie może zostać uznany za zasadny. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.