II SA/Gl 362/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. I. i K. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. odmówił zwrotu nieruchomości położonej M., przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] k. m. [...], o powierzchni [...] m². Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca aktualnie własność Gminy M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] z przeznaczeniem pod warsztaty Szkoły Zawodowej w M. Opisana decyzja została wydana na podstawie art. 14, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili w dniu [...] A. i K.I. następcy prawni poprzedniej właścicielki tej nieruchomości M.I. Wcześniej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] zwrócił wnioskodawcom sąsiednią działkę nr [...], która również przed wywłaszczeniem stanowiła własność M.I. matki wnioskodawców. Decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości organ I instancji oparł na przepisach art. 104 i art. 268 a k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent Miasta S. wskazał, że decyzja ta stanowi już kolejne orzeczenie wydane w tej sprawie. Pierwszą decyzję odmawiającą zwrotu opisanej działki wydał Prezydent Miasta M. w dniu [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta M. wystąpił następnie do Wojewody o wyłączenie go z postępowania w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w następstwie czego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] wyznaczony został jako organ właściwy do rozpatrzenia tej sprawy Prezydent Miasta S. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie wskazując w jej uzasadnieniu, że obiekt nie został co prawda zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia , a to pod myjnię samochodową warsztatów szkolnych, jednakże teren wywłaszczonej nieruchomości jest użytkowany na cele oświatowe przez jednostkę gminną – Centrum Kształcenia Praktycznego w M. i wobec tego zastosowanie w sprawie winien znaleźć do art., 229a u.g.n. Orzeczenie to zostało, podobnie jak wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta M., uchylone decyzją Wojewodę [...] z dnia [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Tym razem organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tzn. pod budowę warsztatów szkolnych Zasadniczej Szkoły Zawodowej w M. Także i ta decyzja nie utrzymała się w obrocie prawnym i uchylona została kolejną decyzją kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...]. W decyzji tej organ II instancji nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego, a w szczególności ustalenie, czy oraz kiedy wybudowane zostały warsztaty szkolne o jakich jest mowa w decyzji wywłaszczeniowej i czy zostały one zrealizowane przed upływem terminu o jakim jest mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. liczonego od dnia [...] kiedy to decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. uzyskała walor prawomocności. Stosując się do tego nakazu organ poprzedził wydanie omawianej decyzji kolejnymi oględzinami wywłaszczonej nieruchomości i szczegółową analizą zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W toku oględzin stwierdzono, że teren działki został ogrodzony wewnątrz Centrum Kształcenia Praktycznego w M. Działka jest w części wyasfaltowana i został na niej zrealizowany budynek magazynowy. Na terenie tym wcześniej była posadowiona także wiata, która została jednak rozebrana. Z zebranej dokumentacji wynika także, że główny cel na który została wywłaszczona przedmiotowa działka, a to budowa warsztatów szkolnych, został zrealizowany w [...]. W tym dniu dokonano bowiem odbioru technicznego warsztatów. Znajdujący się w aktach sprawy telefonogram z dnia [...] potwierdza, że na wywłaszczonym terenie, na którym miała powstać myjnia samochodowa były prowadzone prace w toku których zasypano bagno. Organ dotarł też do dokumentów, z których wynika, że: [...] istniały już budynki warsztatów szkolnych, [...] dokonano odbioru budynku gazów technicznych, w dniu [...] dokonano podłączenia gazu, a w dniu [...] nastąpił odbiór prac porządkowych. Powyższe ustalenia zdaniem organu dowodzą , że przed upływem 7 lat od wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, a przed upływem 10 lat od wywłaszczenia cel ten został zrealizowany. W odwołaniu od tej decyzji A. i K.I. podnieśli, że oględziny wywłaszczonej nieruchomości dowodzą, że istnieje na niej tylko niewielki budynek o wymiarach [...] m, który zgodnie z oświadczeniem użytkownika jest wykorzystywany jako magazyn. W ich ocenie postępowanie wykazało, że w dniu [...], a zatem [...] miesiące po wywłaszczeniu nastąpiła zmiana zatwierdzonego przed wywłaszczeniem studium zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu. Po wywłaszczeniu zmieniono zatem cel wywłaszczenia z myjni samochodowej na obiekt tymczasowy w postaci wiaty, po której zawaleniu się pozostała obecnie tylko konstrukcja metalowa. W opinii odwołujących skoro podstawę wywłaszczenia stanowiło studium zagospodarowania przestrzennego terenu wraz ze szczegółowym planem inwestycyjnym nr [...] z [...] to nie można decyzji wywłaszczeniowej rozpatrywać w oderwaniu od tego planu. Okoliczność ta została tymczasem pominięta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie odwołujących się dokonana zmiana celu wywłaszczenia wskazuje, że w sprawie spełnione zostały wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n. przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. Powołane w decyzji ustalenia dotyczące zakończenia prac budowlanych i zrealizowania warsztatów szkolnych w [...] dotyczą natomiast całego terenu, na którym prowadzone były prace inwestycyjne. Wspomniane budynki warsztatów istnieją do dnia dzisiejszego, a działka o zwrot której się ubiegają, była i jest wydzielona z tego terenu ogrodzeniem i bramą wjazdową i jest odgrodzona zarówno od działek sąsiednich, jak i od budynków warsztatów szkolnych. Dowodzi to, że przewidziane we wniosku wywłaszczeniowym prace nigdy nie zostały wykonane z uwagi na zmianę przeznaczenia terenu i zaniechanie planowanych robót. Odwołujący się domagali się jednocześnie od Wojewody merytorycznego rozpatrzenia ich wniosku i wydania merytorycznego orzeczenia, a nie tylko kolejnego uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił on w całości stanowisko Prezydenta Miasta S. uznając zasadność decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie została w szczególności spełniona żadna z przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. a zatem wywłaszczona nieruchomość nie może podlegać zwrotowi. Zgromadzone przez organ I instancji liczne dokumenty potwierdzające przebieg kolejnych etapów budowy warsztatów szkolnych dowodzą, że nieruchomość o której zwrot ubiegają się wnioskodawcy nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmiany celu wywłaszczenia Wojewoda stwierdził, że przepisy u.g.n. wyraźnie wskazują, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości chodzi o cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym skoro w tej decyzji jako cel wskazana została budowa warsztatów zasadniczej szkoły zawodowej to nie można zasadnie wskazywać, że cel ten nie został zrealizowany, skoro warsztaty te zostały wybudowane. Wskazana inwestycja obejmowała zaś nie tylko budowę budynku warsztatów, ale także inwestycje towarzyszące, w tym budowę magazynów, terenów zieleni, ogrodzenia, czy placu do ćwiczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.I. i K.I. zakwestionowali decyzje organów obu instancji uznając je za bezpodstawne. Podtrzymali swoje stanowisko, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać im zwrócona, gdyż nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, który został szczegółowo określony w dokumentach wywłaszczeniowych. Nie była ona i nie jest także obecnie użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia i do dnia dzisiejszego stanowi odrębną nieruchomość oddzieloną zarówno od ul. [...], sąsiednich posesji, jak i terenu warsztatów szkolnych. Warunki zabudowy w oparciu o które dokonano wywłaszczenia przewidywały także inny cel, a samego aktu wywłaszczenia nie można rozpatrywać w oderwaniu od podstaw na jakich został on wydany. Skarżący podnieśli, że w trzy miesiące po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu nastąpiła zmiana zatwierdzonego wcześniej studium zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu, a zatem zmieniono cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa działka, z myjni samochodowej na obiekt tymczasowy w postaci wiaty, z której w wyniku zawalenia pozostała jedynie konstrukcja metalowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżących celem wywłaszczenia nie była budowa myjni samochodowej lecz warsztatów zasadniczej szkoły zawodowej i cel ten został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z nakazem zawartym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji tego także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z ust.2 tego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Bezsporne jest, że skarżący byli legitymowani do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nabyli oni bowiem spadek po jej poprzedniej właścicielce M.I. (po ½ cz.). Sporną, wymagającą wyjaśnienia kwestię mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżących stanowiło rozumienie, celu na jaki została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] cel ten został wskazany bardzo ogólnie, a mianowicie w uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod warsztaty Szkoły Zawodowej w M. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której prowadzone było postępowanie zakończone tą decyzją, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Nie ulega wątpliwości, że budowa warsztatów szkolnych mieściła się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten cel należało zaś ocenić stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. wraz z dołączoną do niego dokumentacją projektową, uzgodnioną z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. W uzasadnieniu wniosku PMRN – ODIM w B. z dnia [...] wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej z [...], przeznaczona została pod myjnię warsztatów Zasadniczej Szkoły Zawodowej w M. W załączniku graficznym do tej decyzji (stanowiącej aneks do lokalizacji szczegółowej nr [...] budowy szkoły zawodowej wydanej w dniu [...]) teren działki, o której zwrot ubiegają się skarżący został przeznaczony także pod budowę myjni samochodowej. Po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej decyzją PMRN w M. - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] zatwierdzone zostało studium zagospodarowania przestrzennego terenu ZSZ w M. przy ul. [...]. Z przedmiotowego studium wynika, że na działce nr [...] przewidziano także lokalizację myjni samochodowej (decyzję tą błędnie zinterpretowali skarżący twierdząc, że zmieniła ona cel wywłaszczenia). Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja projektowa, ukończona przez A K. w dniu [...] wskazuje, że budowa myjni samochodowej miała być realizowana obok innych przedsięwzięć, w tym budowy warsztatów szkolnych w ramach II etapu (dosłownie II zadania) rozbudowy ZSZ w M. Wskazać wreszcie należy, że do realizacji przedmiotowej myjni samochodowej w ogóle nie doszło. W miejsce tego na działce, o której zwrot wystąpili skarżący, posadowiony został niewielki budynek o powierzchni zabudowy, jak podał organ ok. [...] m², a zdaniem skarżących [...] m² ([...]m x [...] m). W aktach sprawy brak szczegółowych ustaleń dotyczących funkcji użytkowej pełnionej przez ten obiekt po oddaniu go do użytkowania oraz związku tej funkcji z działalnością warsztatów szkolnych. Organ poprzestał w tej kwestii jedynie na wyjaśnieniach udzielonych przez Dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w M. (Centrum jest aktualnym użytkownikiem budynków i gruntów zajmowanych do [...] przez Zasadniczą Szkołę Zawodową w M.). Z wyjaśnień tych wynika, że budynek ten miał spełniać i do tej pory spełnia rolę magazynu pomocniczego. Wskazać należy, że przedmiotowy obiekt nie był jednak przewidziany do realizacji, ani w lokalizacji szczegółowej z [...], ani w aneksie do tej decyzji z dnia [...], a także w decyzji wydanej w dniu [...]. Wymieniona wyżej dokumentacja projektowa A K. wskazuje ponadto, że równolegle z budową warsztatów szkolnych przewidziana zostały budowa tylko dwóch budynków magazynowych, a to: budynku magazynu gazów technicznych oraz budynku magazynu materiałów łatwopalnych (zwanego w innych miejscach magazynem paliw i smarów bądź magazynem materiałów pędnych). Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin wynika, że na przedmiotowej działce została posadowiona także wiata zwana "tymczasową" o powierzchni zabudowy ok. [...] m² (w dacie wydawania decyzji już nie istniejąca). Dostrzec należy, że dokumentacja projektowa z [...] przewidywała budowę wiaty w ramach II etapu budowy Szkoły Zawodowej w M., ale wiata ta miała mieć powierzchnię zabudowy [...] m² i była zlokalizowana poza działką nr [...]. Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że brak było podstaw do przyjęcia, że realizacja na działce nr [...] opisanego budynku oraz wiaty mieściła się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa "warsztatów szkoły zawodowej". Szerokie i mało precyzyjne określenie w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia nie daje podstaw do przyjęcia, że realizacja jakiegokolwiek obiektu na wywłaszczonej nieruchomości nie związanego funkcjonalnie z tym celem, uzasadnia wydanie decyzji o odmowie jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym. Regulacja zawarta w art. 136 ust. 3 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat, którym rozstrzygające znaczenie przypisały organy obu instancji, stanowią tylko dopełnienie owej przesłanki zbędności. Nota bene działka, o której zwrot ubiegali się skarżący, a zatem także oba zrealizowane na tej działce obiekty nie zostały nawet uwzględnione w załączniku do decyzji Zarządu Miasta M. z dnia [...] oddającej w zarząd Zespołowi Szkół Zawodowych w M. nieruchomości wraz z posadowionymi na niej budynkami i budowlami. Przeprowadzone rozważania uzupełnić należy uwagami natury ogólnej. Podkreślenia wymaga, że instytucja wywłaszczenia ma charakter "wyjątkowy i szczególny" na co zwraca uwagę w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. "Wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych" (por. wyrok T.K. z dnia 14 marca 2000 r., P. 5/99, [w:] OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). W innym swoim wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 [w:] OTK 2001/7/216, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Z powyższych względów zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie Sąd usunął z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. przyjmie, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazana w art. 136 ust. 3 u.g.n. i kierując się tym wskazaniem wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej - p.p.s.a. ) uchylił decyzje organów obu instancji i orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.