II SA/Gl 366/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłata legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent B. udzielił "A" pozwolenia na budowę zespołu 48 garaży wraz z drogami wewnętrznymi na działce A przy ul. [...] w B.. Aneksem z dnia [...] r. organ ten zmienił opisaną decyzję w części dotyczącej liczby boksów garażowych zwiększając ją do 54. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i B. R. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił opisane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent B. ustalił, że w międzyczasie na opisanej działce wybudowanych już został zespół 64 garaży i wobec powyższego organ ten postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2000r. sygn. akt II SA/Ka 1399/98 oddalił skargę wniesioną na to rozstrzygnięcie przez "A". W następstwie powyższego stanu rzeczy sprawę zbadania zgodności z prawem wybudowanych w opisanym trybie garaży przejęły organy nadzoru budowlanego. Po kilku wcześniej wydanych w sprawie decyzjach wreszcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ wydał kilkadziesiąt postanowień, którymi nałożył na osoby wg załączonego rozdzielnika obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanych orzeczeń organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził możliwość zalegalizowania samowolnej budowy, jako że obiekty garażowe /jednostanowiskowe boksy/ wybudowane zostały na terenie, na którym obowiązujący w dacie ich realizacji plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał tego rodzaju zabudowę. Nadto, w dacie budowy "A" dysponował decyzją Prezydenta miasta B. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, a aktualny stan techniczny garaży jest dobry. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. i J. B., wymienieni w poz. [...] wykazu, wnieśli o jego uchylenie ewentualnie o zmianę w części dotyczącej wysokości wyliczonej opłaty. Żalący się zanegowali w pierwszym rzędzie stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia samowoli budowlanej, jako że budowa prowadzona była w oparciu o nieprawomocne pozwolenie w sytuacji, a inwestor nie został powiadomiony o zaskarżeniu udzielonego pozwolenia i miał prawo przypuszczać, iż realizuje inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję. Nadto, żalący się wskazali na niewspółmierność ustalonej opłaty do wartości samego obiektu. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylono postanowienie organu I instancji w części, dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzeczono o ustaleniu tej opłaty w kwocie [...] zł /[...] x [...] x [...]x [...]/: 64/, zaś w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż sporne garaże wybudowane zostały w 1997 r. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor, tj. "A" budowę 54 garaży wykonał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która w trybie odwoławczym została uchylona. Zdaniem organu II instancji taki stan rzeczy narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, zaś rozpoczynając budowę inwestor działał w tej sytuacji na własne ryzyko, narażając się na zastosowanie normy z art. 48 tej ustawy. Wnoszący zażalenia obecni właściciele boksu garażowego, winni zaś liczyć się z kosztami ewentualnej legalizacji obiektu. Organ odwoławczy skorygował jednocześnie wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej, bowiem dopatrzył się błędu w jej wyliczeniu, gdyż organ I instancji błędnie przyjął, że zespół garażowy składa się z 65 boksów, zamiast 64. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko o braku podstaw prawnych do zakwalifikowania wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej i niewspółmierności wysokości opłaty legalizacyjnej do wartości samego obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ ten w zasadzie powtórzył stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż niniejsza sprawa stanowi kontynuację postępowania administracyjnego w sprawie realizacji w 1997 r. na parceli nr A przy ul. [...] w B. zespołu garaży, składającego się z 64 boksów, wszczętego jeszcze w 1997 r. Poza sporem jest, iż do tej budowy przystąpiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B., która nigdy nie uzyskała waloru ostateczności, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Co więcej, udzielone nieostateczną decyzją pozwolenie na budowę obejmowało pierwotnie jedynie 48 garaży, a następnie w drodze aneksu do decyzji zwiększono ilość boksów do 54, a faktycznie wybudowano ich 64. Garaże te jak zdaje się wynikać z uzasadnienia postanowienia organu I instancji potraktowano jako odrębne obiekty. Zauważyć też przyjdzie, iż na potrzebę poczynienia ustaleń, czy zespół garaży jest jednym obiektem, czy też każdy z nich stanowi oddzielny obiekt, a ponadto, czyją stanowią one własność, wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1373/01, rozpatrując skargę na poprzednią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. W świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ustawodawca przesądził zatem, iż decyzja, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności, nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestor nie może także domniemywać, że decyzja staje się ostateczną po upływie 14 dni od daty jej doręczenia. Jedynie oczywiście wadliwe działanie organu I instancji, np. poprzez zaopatrzenie klauzulą ostateczności decyzji, od której wniesiono odwołanie, bądź też fakt przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania po stwierdzeniu przez organ I instancji jej ostateczności na żądanie inwestora, uzasadniałoby odstąpienie od trybu kwalifikowania takiej budowy jako samowoli. W niniejszej sprawie tego rodzaju przypadek nie miał jednak miejsca. Co prawda organ odwoławczy mimo zobowiązania go do przedstawienia całości akt postępowania administracyjnego, nie przedłożył wszystkich dokumentów sprawy, to jednak z twierdzeń skargi nie wynika, aby organ I instancji poświadczył ostateczność decyzji, mimo wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skarżący nie mieli zatem żadnych usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, iż realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o decyzję ostateczną, zwłaszcza przy porównaniu dat decyzji organów obydwu instancji. W tej sytuacji przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie zachodził przypadek budowy obiekt budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. oraz w dacie wydania zaskarżonego aktu ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli przede wszystkim projektu budowlanego w czterech egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do rejestru samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, a zatem orzeka się rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast wykonanie nałożonych obowiązków obliguje właściwy organ do badania przedłożonych dokumentów w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i dopiero wówczas organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Opisany tryb postępowania wynikający z art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy nie został jednak dochowany, co oznacza, że opłata legalizacyjna została ustalona przedwcześnie. Stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, nieistotna jest treść planu zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, ani też budowa w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie miarodajny jest bowiem stan z daty wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Nadto, w sytuacji, gdy adresatem nakazów zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie ma znaczenia fakt, iż nieistniejący już "A" legitymował się projektem budowlanym, który został zatwierdzony uchyloną decyzją z dnia [...] r. Wszak decyzja ta obejmowała pierwotnie 48 boksów garażowych, podczas gdy faktycznie zrealizowano 64 boksów. Brak też jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do technologii wykonanych robót budowlanych. Co więcej, dla oceny wymogów projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi miarodajny jest stan prawny z daty orzekania w przedmiocie popełnionej samowoli budowlanej, a stan ten uległ zmianie, przede wszystkim w związku z wejściem w życie z dniem 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Nie wydaje się też możliwe przedłożenie jednego projektu budowlanego dla szeregu obiektów budowlanych, których inwestorami bądź właścicielami są różne osoby, bowiem obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego winny być zindywidualizowane, gdyż możliwe są różne rozstrzygnięcia, co do bytu prawnego poszczególnych obiektów. Uchybienie powyższe miało więc wpływ na wynik sprawy, jako że istotą legalizacji samowoli budowlanej w przypadku zakończenia budowy jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Już tylko z tych względów postanowienia organów obydwu instancji nie mogły się ostać, jako że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny zobligowany jest do działania z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Wskazać też przyjdzie, iż postanowienie organu odwoławczego zapadło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Z mocy art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa organ II instancji nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie chyba, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie organ II instancji w wyniku zażalenia osób zobowiązanych do poniesienia opłat legalizacyjnych orzekł zaś reformatoryjnie przez podwyższenie wysokości tej opłaty, aczkolwiek nie wskazał na przesłanki z at. 139 kpa, uprawniające go do działania na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem Sądu, skoro błędne określenie wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji było wynikiem wadliwych ustaleń, co do ilości garaży to zgodnie z zasadą wynikającą z art. 139 kpa, organ II instancji nie był władny do wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Co więcej, stwierdzić należy, że organy obydwu instancji błędnie określiły wysokość opłaty legalizacyjnej stosując przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym przedmiocie. Tymczasem z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 888, poz. 6174/, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Norma zawarta w ust. 4 art. 2 ustawy nowelizującej, nakazuje zaś do obliczania wysokości kar stosować przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż o ile tryb likwidacji samowoli budowlanej, określony w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, podlegał rozpoznaniu na gruncie nowego stanu prawnego, to wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno nastąpić na podstawie stawki opłaty, wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), czyli w wysokości 300 zł, a nie w wysokości [...] zł, jak to przyjęły organy obydwu instancji, w konsekwencji znacznie zawyżając wysokość wyliczonej opłaty legalizacyjnej. Wreszcie Sąd, wskazać musi na wadliwość oznaczenia adresata postanowienia organu I instancji, czyli osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zamieszczenie bowiem imienia i nazwiska takiego adresata w wykazie, w którym wymieniono 64 osoby, narusza bowiem wymogi z art. 124 § 1 kpa, zaś uchybienie to nie zostało usunięte postanowieniem organu II instancji, który uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji tylko w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej. Błędne było też zawarte w postanowieniu organu I instancji pouczenie o skutkach nieuiszczenia opłaty. Opłata ta nie podlega bowiem egzekucji administracyjnej, lecz zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego, w przypadku jej nieuiszczenia w terminie właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uchylił postanowienia organów obydwu instancji. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien zgodnie z powyższymi wskazaniami w pierwszym rzędzie dokonać oceny budowy w aspekcie wymogów z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie nałożyć w drodze postanowienia na podmioty wymienione w art. 52 tego prawa obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3. Dopiero po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich ocenie zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zachodzić będzie podstawa do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość winna wynikać z przyjęcia jako stawki kwoty 300 zł.