II SA/Gl 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 4 maja 2020 r. A S.A. w W., obecnie skarżąca, wniosła do Urzędu Miasta S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do nieruchomości nr 1 poprzez działkę nr 2 obręb N. przy ulicy B.w S.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, która to decyzja, wskutek wniesionego odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia[...] nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wskazać podstawę prawną odmowy wydania zezwolenia, a gdy powodem odmowy były względy bezpieczeństwa to w takim przypadku celowym jest wskazanie natężenia ruchu oraz dopuszczalnej prędkości, aby móc ustalić jak często mogłoby dochodzić do niebezpiecznych sytuacji. Zdaniem Kolegium odmowa wydania zezwolenia nie może być uzasadniona dopuszczalnym tonażem, jak i brakiem chodnika. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji ponownie wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu wskazano, że planowany zjazd nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), dalej jako rozporządzenie, gdyż zgodnie z § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazano, iż w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono oględziny oraz wystąpiono do Powiatowego Zarządu Dróg w B. z siedzibą w R. oraz Komendy Powiatowej Policji Wydziału Ruchu Drogowego w B. o wydanie opinii w powyższym zakresie. Komenda Powiatowa Policji w opinii wskazała, iż budowa projektowanego zjazdu jest niedopuszczalna ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego wskazując, że ulica B. jest bardzo wąska i nie ma możliwości aby bezpiecznie mogły wyminąć się na niej dwa pojazdy ciężarowe o gabarytach wskazanych we wniosku. Zgodnie z opinią na przedmiotowej drodze brak chodnika, pobocza oraz oświetlenia ulicznego. Organ podkreślił również, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad uprawnieniami właściciela nieruchomości. Wskazano także na pismo Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia 2 listopada 2020 r., zgodnie z którym szerokość jezdni w miejscu planowanego zjazdu nie zapewnia właściwego bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Zdaniem organu przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wskazało również na brak wymaganej widoczności na planowanym zjeździe. Zwrócono również uwagę na problem wymuszonego korzystania przez samochód ciężarowy z pasa ruchu przeciwnego, co stwarza realne niebezpieczeństwo. Wskazano, iż szerokość jezdni mierzona w osi zjazdu wynosi 4,3 metra. Zdaniem organu projektowany zjazd jest również niezgodny z treścią § 113 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia, gdyż w wyniku dokonanego pomiaru spadku podłużnego jezdni ulicy w otoczeniu wjazdu na długości 12 m od strony przejazdu kolejowego, stwierdzono, że spadek wynosi 4,54 %, podczas gdy dopuszcza się pochylenie do 4% Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, a w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność ustosunkowania się strony odwołującej do treści decyzji podjętej w sposób arbitralny, - naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, -naruszenie przepisów § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano konkretnych warunków, które uniemożliwiają wydanie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej powołując się na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Wskazano również, że konieczne było zbadanie w szczególności okoliczności związanych z ewentualnym natężeniem ruchu w przypadku wykonania zjazdu i jego wpływu na bezpieczeństwo, konfiguracji przestrzennej działki, zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi i w sąsiedztwie. Zdaniem strony organ powinien był również wziąć pod uwagę czy przedmiotowy zjazd stanowi jedyną możliwość skomunikowania z drogą działki, do której ma zostać wykonany zjazd. Zarzucono również nie wzięcie przez organ pod uwagę dokumentów w postaci rysunków nr 2, przedstawiającego projektowaną lokalizację zjazdu oraz rysunku nr 3, określającego szablon przejezdności, gdyż uznano je w sposób arbitralny za błędne. Zarzucono również niewzięcie pod uwagę, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje skrzyżowanie dotychczasowej drogi publicznej ul. B. z nowo zaprojektowaną drogą wewnętrzną dojazdową. Zdaniem strony pominięto również analizę aktualnej organizacji ruchu drogowego oraz ukształtowania terenu na obszarze objętym wnioskiem, z uwzględnieniem odległości od skrzyżowania oraz natężenia ruchu drogowego. Wskazano, że projektowany zjazd nie narusza warunków technicznych ani tez nie prowadzi do powstania warunków zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Powiatowej Policji Wydziału Ruchu Drogowego z dnia 29 października 2020 r., z którego wynika, iż budowa zjazdu we wskazanym miejscu i dla wskazanego przeznaczenia jest niedopuszczalna ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż ulica B. jest wąska i nie ma możliwości aby bezpiecznie mogły się na niej minąć dwa pojazdy ciężarowe o gabarytach wskazanych we wniosku, a w przypadku zjeżdżania z drogi na planowany zjazd będzie dochodziło do wymuszenia korzystania przez samochód ciężarowy z pasa ruchu przeciwnego, co stwarza realne niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego. Odniesiono się również do dokonanych przez organ I instancji pomiarów pochylenia niwelety, który wynosi 4,54 %, co w świetle obowiązujących przepisów dyskwalifikuje lokalizację zjazdu. Nadto wskazano na dokonaną przez Burmistrza analizę i pomiary w terenie, które wykazały brak wymaganej widoczności. Zdaniem Kolegium decyzja I instancji została wydana w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny i jest prawidłowa. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, istotnych okoliczności, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie materiału dowodowego i jego nierozpatrzenie w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, - art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 kpa, poprzez brak ustalenia okoliczności, które organy ponownie procedujące w sprawie zobowiązane były wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] - art. 11 oraz 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak uwzględnienia argumentów składanych w odwołaniu oraz sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, - art. 15 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy podlegała ona uchyleniu. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - § 78 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W treści uzasadnienia wskazano, że organy nie przeprowadziły analizy i identyfikacji obecnego stanu bezpieczeństwa ruchu na odcinku będącym przedmiotem postępowania. Nie uwzględniono również wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej SKO z dnia [...] ponieważ nie ustalono natężenia ruchu oraz dopuszczalnej prędkości celem oceny wymaganego bezpieczeństwa ruchu drogowego na projektowanym zjeździe. Zdaniem strony organ winien był również wziąć pod uwagę, iż przedmiotowy zjazd stanowi jedyną możliwość skomunikowania z drogą publiczną. Nie rozważono również możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi. Zdaniem skarżącej zapadłe rozstrzygnięcie zostało wydane w sposób arbitralny, bez konkretnego podania przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu. Zarzucono również pominięcie przez organy złożonych przez stronę dokumentów oraz fakt, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano skrzyżowanie dotychczasowej drogi publicznej z drogą wewnętrzną dojazdową. Podniesiono również zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, iż sprawa nie została ponownie merytorycznie rozpoznana przez organ II instancji. W konsekwencji powyższych naruszeń, zdaniem skarżącej, naruszono przepisy prawa materialnego – art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż w sprawie nie zachodziła żadna z podstaw dla odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), dalej jako u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Stosownie natomiast do treści § 77 i 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), w dalszym ciągu zwane rozporządzeniem, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia. Wedle wspomnianej powyżej regulacji § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: (...) 3. na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4% Stosownie natomiast do treści § 170 rozporządzenia przy zjeżdżaniu na drogę ze zjazdu powinny być zapewnione wskazane w tym przepisie warunki widoczności. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się bowiem głównie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W nawiązaniu do powyższego Sąd kontroluje, czy w toku postępowania organy podjęły wszelkie konieczne kroki służące dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności, czyli czy nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że zdaniem Sądu ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 rozporządzenia, nie można dokonać z pominięciem konkretnych parametrów technicznych danej drogi. Należy w tym miejscu zaakcentować, że przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na statystyczne dane natężenia ruchu drogowego. Kwestia ta ma bowiem w niniejszej sprawie drugorzędne znaczenie. Wypada wskazać, iż po wydaniu decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia [...] organ I instancji uzupełnił w niezbędnym zakresie materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Zalegające w aktach sprawy opinie Komendy Powiatowej Policji Wydziału Ruchu Drogowego w B. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w B. jednoznacznie wskazują, iż realizacja projektowanego zjazdu jest niedopuszczalna ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, gdyż nie ma możliwości, aby na wspomnianym zjeździe mogły się bezpiecznie wyminąć dwa pojazdy zarówno osobowe jak i ciężarowe. W związku z powyższym zarzuty strony skarżącej odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego nie mogły odnieść skutku. Nadto wypada wspomnieć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że projektowany zjazd nie spełnia również wymagań określonych w § 113 ust 7 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ dokonane pomiary pochylenia niwelety wykazały poziom powyżej 4% Dodatkowo wykazano brak wymaganej przepisami widoczności, co również skutkuje powstaniem warunków zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu, iż projektowany zjazd stanowi jedyną możliwość skomunikowania z drogą działki, do której ma zostać wykonany zjazd wskazać przyjdzie, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej całkowite korzystanie z przejazdu. Wypada również wyjaśnić, iż orzekające w sprawie organy, wbrew zarzutom skargi, nie były zobowiązane do zbadania możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi. Zapadłego rozstrzygnięcia, ze względu na wskazane powyżej okoliczności, nie zmienia również fakt przedłożenia przez stronę dokumentów stanowiących załączniki do odwołania w postaci rysunków przedstawiających projektowaną lokalizację zjazdu oraz szablon przejrzystości, ponieważ wykazanie przez organ już jednej z negatywnych przesłanek do wydania decyzji pozytywnej sprawia, że zbadanie pozostałych przesłanek pozostaje w zasadzie zbędne. Na marginesie należy wskazać, iż przedłożony przez stronę szablon przejezdności nie rozwiązuje powstałego w sprawie problemu zbyt wąskiej szerokości jezdni. Wskazać również przyjdzie, że przewidziane w planie miejscowym skrzyżowanie nie wiąże zarządcy drogi rozpatrującego wniosek o lokalizację zjazdu. Zdaniem Sądu organy wskazały i wyjaśniły podstawę prawną odmowy, a uzasadnienia decyzji zostały sporządzone w sposób prawidłowy. W świetle powyższych ustaleń rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe, a zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.