II SA/Gl 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2017 r. K. i D. U. wystąpili do Starosty [...] o wydanie im decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w R. przy ulicy [...], działka ewidencyjna nr 1. Starosta [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości i braków w złożonym projekcie budowlanym poprzez dostarczenie analizy zacieniania projektowanej rozbudowy z nadbudową budynku, w wyznaczonym terminie do dnia 15 września 2017 r., Po jej przedłożeniu, decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskujących obejmującego: rozbudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego do realizacji na działce nr ew. 1 obr. [...], położonej w R. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po zapoznaniu z przygotowanym projektem oraz uzupełnioną analizą zacienienia stwierdzono, iż projektowany budynek nie wpłynie negatywnie na zagospodarowanie działki sąsiedniej oraz nie zacieni pomieszczeń mieszkalnych ponad dopuszczalne parametry. Wskazano, iż w projekcie elewację północnej ściany zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60. Wobec zgodności z przepisami Prawo budowlanego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie po powyższej decyzji wnieśli Z. i M. Z.. Wskazali na naruszenie przepisów § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie, z przedstawionej w sprawie dokumentacji wynika, iż zatwierdzony projekt zakłada lokalizację okien w obu nadbudowanych ścianach w odległości mniejszej niż określona w przywołanym powyżej przepisie, co zostało wykazane na załączonym do odwołania rysunku. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 38 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – K. i D. U. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wymienionej działce w R.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż o wydanie pozwolenia na budowę wystąpili do Starosty [...] inwestorzy. Zastrzeżenia do projektu złożyli sąsiadujący z terenem inwestycji uczestnicy postępowania - Z. i M. Z., którzy następnie wobec pozytywnie załatwionego wniosku inwestorów, złożyli odwołanie. W ocenie organu odwoławczego projektowana rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego w całości zgodna jest z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., tzn. spełnione zostały określone w planie parametry zabudowy. Sporna inwestycja nie narusza też regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i jest zgodna zarówno z § 12 ust. 3 pkt 3, jak również z § 13 czy § 60 i § 271 do § 273. Z projektu wynika, że nie przewiduje się zmian dotyczących długości istniejącego budynku usytuowanego w granicy z sąsiednią działką a projektowana rozbudowa dotyczy wyłącznie części budynku zlokalizowanej w głębi działki, w odległości 4,95m od granicy z działką odwołujących. Przedłożona analiza przesłaniania wykazała, że nie zostanie naruszony przepis § 13 rozporządzenia, a z analizy zacieniania wynika, że pokoje dzienne w budynku odwołujących będą miały zapewniony, zgodnie z § 60 rozporządzenia, wymagany czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i21 września) w godzinach od 7ºº do 17ºº. Sporny budynek przy granicy z działką sąsiednią posiada też ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (o klasie odporności ogniowej REI 60) i tym samym nie narusza regulacji zawartych w § 217 do § 273 wymienionego rozporządzenia wykonawczego. W odniesieniu do tarasu zaprojektowanego w odległości 1,55m od granicy działki, to spełnione zostały wymagania określone § 12 ust. 5 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji należało stwierdzić, iż planowana inwestycja w żaden sposób nie narusza obowiązujących przepisów prawa ani nie stanowi naruszenia interesu prawnego odwołujących, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organu jest zbadanie całokształtu okoliczności sprawy i rozstrzygnięcia, czy uprawnienie do realizacji zamierzenia inwestycyjnego czy też ochrona praw istniejących na sąsiednich nieruchomościach przed ograniczeniami zasługuje na ochronę przy uwzględnieniu art. 4 Prawa budowlanego, gwarantującego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej. Przepisów z których mógłby wynikać zakaz realizacji spornej inwestycji odwołujący nie wskazali. W okolicznościach niniejszej sprawy organ stwierdził, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdził oświadczeniem projektant posiadający wymagane prawem uprawnienia. Nadto projekt ten spełnia wymogi przepisów o których mowa w art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust.3 oraz art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stąd orzeczono jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. Z. i Z. Z.. Zaskarżając decyzję Wojewody Śląskiego zarzucono jej: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się pominięciem zarzutów podnoszonych przez skarżących co to tego, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja nie odzwierciedla rzeczywistych wymiarów obiektów ani jego usytuowania, a analiza zacieniania i przesłaniania budynku mieszkalnego doprowadziła do wadliwego przyjęcia, że usunięto stwierdzone nieprawidłowości. - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w bardzo obszernym zakresie, m.in. przedłożenia nowego projektu budowlanego, czyli faktycznie pominięcie jednej instancji; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj.: - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowania mimo, iż nie spełnione przesłanki do usytuowania budynku bezpośrednio w granicy działki budowlanej, - § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia poprzez niezapewnienie naturalnego oświetlenia dla wszystkich okien pomieszczeń przesłanianych (w tym na najniższej kondygnacji); - § 232 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo niezachowania wymogów przeciwpożarowych wobec wykończenia ściany w granicy materiałem łatwopalnym; - art. 34 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 w związku z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że nie spełniał on wszystkich wskazanych powyżej przepisów techniczno- budowlanych, co winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów, wskazując m.in. na brak możliwości prowadzenia przez inwestorów jakichkolwiek prac budowlanych przy ścianie pozostającej w granicy, z uwagi na drogę przejazdu w głąb posesji skarżących. Powtórzono zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa, co spowodować powinno zakaz realizacji spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii rzeczywistej odległości tarasu od granicy z działką skarżących (1,3m) wyjaśnił, iż odległość ta musi zostać dopasowana do wskazań projektu (czyli 1,55m). Nie podzielił też zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że w trybie art. 136 Kodeksu organ może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnieniu dowodów albo może zlecić takie postępowanie organowi pierwszej instancji. Uzupełniona analiza zacienienia mogła być uzupełniona w postępowaniu odwoławczym, a wobec skorygowania braku zasadnie zatwierdzono projekt budowlany. Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze z.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora tych wymagań zostały wykazane w toku postępowania. Inwestorzy wystąpili w dniu 19 czerwca 2017 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na rozbudowę z nadbudową budynku mieszkalnego. Wobec stwierdzonych braków organ wezwał inwestorów do ich uzupełnienia, a następnie zatwierdził ten projekt i udzielił pozwolenia na budowę. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązał inwestorów do przedłożenia uzupełnionego projektu poprzez nową analizę zacieniani i przesłaniania budynku na sąsiedniej działce. Mimo krytycznego podejścia do tego projektu skarżących (i zgłoszenia w stosunku do niego wielu zarzutów), organ odwoławczy pozytywnie ocenił przełożony, uzupełniony projekt budowlany stwierdzając, iż po sprawdzeniu wniosku i projektu budowlanego pod względem formalnym oraz po jego merytorycznej ocenie pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także innymi przepisami planowania przestrzennego a także przepisami ustawy Prawo budowlane - np. pod względem kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi nie stwierdził podstaw do wydania decyzji odmownej. Projektowana rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego zgodna jest z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w gminie R.., odpowiadając wszystkim wskazanym w planie parametrom zabudowy. W ocenie organu zapewnia też wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestycja nie narusza też regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., pozostając w zgodzie z § 12 ust. 1, § 13, § 60 i § 271 do 273 rozporządzenia. Organ uznał, że przedłożony został kompletny projekt wraz z niezbędnymi oświadczeniami, spełniając wszystkie wymagania wskazane w przepisach (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze zgodnie z ust. 4 tego artykułu zatwierdził przedłożony projekt i udzielił wnioskowanego pozwolenia na dobudowę. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. Nie można podzielić zarzutów strony skarżącej, iż organ nie zbadał sprawy i doprowadził do zatwierdzenia projektu niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Zakres obowiązków organu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego określa przywołany powyżej art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nim organ przede wszystkim stwierdza zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie ma sporu, iż przedłożony projekt budowlany zgodny jest z zapisami obowiązującego planu gminy R., spełniając co wysokości projektowanej zabudowy, intensywności tej zabudowy, powierzchni biologicznie czy konstrukcji dachu. Wbrew zarzutom skargi zatwierdzony projekt budowlany zgodny jest też wymogami określonymi w przepisie § 12 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury. Wprawdzie generalna zasada wyrażona w ust. 1 tego przepisu nakazuje sytuować budynki w odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3m w przypadku ścian bez takich otworów, ale przepis ten przewiduje liczne wyjątki. W niniejszym przypadku północna ściana budynku znajduje się w granicy z sąsiednią działką budowlaną, ale co należy podkreślić takie sytuowanie budynku inwestorów ustalone zostało wcześniej, a obecnie zachowano dotychczasowe wymiary w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy, a nadbudowę tak usytuowanego budynku przewidziano o jedną kondygnację, nie przewidując w odległości mniejszej niż 4m otworów okiennych lub drzwiowych. Wynika zatem jednoznacznie, że projekt nie przewiduje zmian dotyczących długości istniejącego budynku usytuowanego w granicy z sąsiednią działką, zaś projektowana rozbudowa dotyczy wyłącznie tej części budynku, która zlokalizowana jest w głębi działki inwestorów, w odległości 4,94m od granicy z działką skarżących. Nie można podzielić zarzutów skarżących, iż złożony przez inwestorów i zatwierdzony przez organ projekt budowlany narusza przepisy §13 czy § 60 rozporządzenia. Przedstawiona analiza przesłaniania wykazała spełnienie warunku określonego w § 13 co do odległości pomiędzy budynkiem przesłanianym a przesłaniającym, umożliwiającym naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Potwierdzono odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a istniejącym na działce skarżących równą 4m, co oznacza, iż jest ona większa od wysokości przesłaniania określonej na poziomie 2,85m. Projektowany budynek nie będzie więc powodował pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednim budynku. Także w zakresie zacieniania, jej analiza wykazała, iż pokoje dzienne w sąsiednim budynku skarżących będą miały zapewniony wymagany czas nasłonecznienia co najmniej 3 godzinny w dniach równonocy wiosennej i jesiennej - tzn. okna parteru będą oświetlone od godziny 7ºº do 12ºº, tj. przez pięć godzin, a okna piętra i poddasza - cały dzień nasłonecznienia. W ocenie składu orzekającego brak jest też podstawy do uznania za zasadny zarzutu braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej odporności ogniowej, czyli naruszenia §§ 271 do 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zatwierdzony projekt przewiduje bowiem w elewacji północnej - czyli tej w granicy pomiędzy działkami inwestorów i skarżących - istnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z ociepleniem z wełny mineralnej o odporności ogniowej REI 60. Spełnia zatem ten projekt wymogi wskazane w wymienionych przepisach. Nadto wyjaśnić trzeba, że nawet jeśli obecnie wymieniona ściana takich wymogów nie spełnia, to nie oznacza to, iż nie będzie ich spełniała po przeprowadzonych robotach budowlanych związanych z nadbudową. Podobnie należy podejść do kolejnego zarzutu, iż nie została spełniona wymagana odległość zaprojektowanego tarasu od granicy działki skarżących, gdyż w rzeczywistości wynosi ona 1,30m a nie planowane 1,55m (zgodnie z wymogiem § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.). Także w tym miejscu trzeba podkreślić, iż fakt, iż obecnie taras umiejscowiony jest w odległości 1,30m od granicy działki nie przesądza o jego wykonaniu zgodnie z zatwierdzonym projektem w odległości przepisanej - tzn. 1,55m od granicy. Uwzględniając powyższe zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora tych wymagań zostały wykazane, a wobec faktu przedłożenia organowi projektu budowlanego spełniającego ustawowe wymagania organ nie mógł wydać decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku. Nie można także podzielić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Przedłożony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszelkie podnoszone wątpliwości, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził w sposób nie budzący wątpliwości, iż sprawa kwalifikuje się do pozytywnego zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Wbrew zarzutom skargi nie można też powiedzieć o naruszeniu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. zasady dwuinstancyjnego. Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz jest ponownym postępowaniem merytorycznym. Zatem organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu rozwiania wszelkich wątpliwości ponoszonych w jego toku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.