II SA/Gl 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową dla uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107, art. 108, art. 109 K.p.a., art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn.zm.), § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 1741 ) – dalej "rozporządzenie", przyznano G.C. pomoc finansową dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna K.K. w wysokości 200,00 zł miesięcznie, na okres 1 lipca 2013 r.do 31 grudnia 2013 r. Wyjaśniając, że strona spełnia wymogi określone w rozporządzeniu, na podstawie art. 107 ust. 4 K.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uwzględniając wniosek [...] Centrum Świadczeń, po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta C., działając na podstawie art.158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) stwierdziło jej nieważność (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ I instancji przyznał stronie prawo do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. przyznającą stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., którą to decyzję Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Istnieje zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż decyzja ta zależna jest od decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Odwołując się do stanu prawnego, Kolegium przestawiło w całości brzmienie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższą regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przytaczając stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Wskazano, że ma ono miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wyjaśniono nadto, że stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc powstaje tutaj skutek prawny działający z mocą wsteczną. Organ administracji publicznej w swojej decyzji rozstrzyga jedynie, czy zaskarżona decyzja ostateczna jest wadliwa w rozumieniu art.156 § 1 K.p.a., czy też nie jest dotknięta żadnym z wymienionych w nim uchybień. W zakresie tym orzeka jedynie jako organ kasacyjny, nie rozstrzygając co do istoty sprawy zakończonej wadliwą decyzja ostateczną. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skierowana została przez A.H., żonę adresata zaskarżonej decyzji, jak też decyzji merytorycznej organu I instancji, G.C. Skarżąca, wnosząc o przywrócenie ważności decyzji przyznającej mężowi świadczenie pielęgnacyjne i składek ZUS za ten okres, podniosła wyłącznie okoliczności związane z sytuacją faktyczną jej rodziny. Nie wskazała natomiast konkretnych uchybień, jakie można byłoby przypisać zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że faktycznie syn K.K. wychowywany jest wspólnie z jej mężem. Jednak ze względu na osiąganie przez nią wyższych zarobków zdecydowali, że to jej mąż będzie sprawował opiekę nad swoim pasierbem, K.K. Z tej przyczyny G.C., od 2011 r. przebywa na świadczeniu pielęgnacyjnym. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uzupełniono skargę o pełnomocnictwo sporządzone przez G.C. na rzecz swojej żony, A.H.. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw prawnych do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji i przywołało tożsame co w jej uzasadnieniu argumenty. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że skarga do Sądu została wniesiona przez Panią A.H., natomiast stroną i adresatem decyzji zarówno I instancji jak i Kolegium jest G.C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Rozpoznając skargę stosownie do przyznanych uprawnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, wszczętym przez organ z urzędu. Jak słusznie zauważono w treści jej uzasadnienia, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Z tej przyczyny argumentacja zawarta w skardze, odnosząca się stricte do merytorycznych kwestii, nie mogła mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd dokonał zatem jego kontroli działając z urzędu, na co zezwala mu regulacja zawarta w art. 134 P.p.s.a. W pierwszej kolejności konieczne jest zaznaczyć, że uprawnienie przyznane skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] miało swoją podstawę prawną w nieobowiązującym już obecnie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, prawo do pomocy finansowej przysługiwało osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wersji publikowanej w Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650. Zatem istnienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za poszczególne miesiące od lipca do grudnia 2913 r., było istotne dla wtórnego do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnienia w postaci pomocy finansowej dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy następuje ciąg zdarzeń prawnych, w których jedna decyzja, będąca podstawą wydania ostatecznej decyzji zależnej, została w wyniku stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 K.p.a. usunięta z obrotu prawnego, nie wznawia się postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Natomiast, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (publ. CBOSA), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd związany jest stanowiskiem zawartym w przytoczonej uchwale siedmiu sędziów, a nadto w pełni je podziela. Sąd podziela także pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jaką w stanie faktycznym sprawy jest decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jest samodzielnym postępowaniem. W postępowaniu tym należy przede wszystkim zbadać czy faktycznie nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne przesłanka niezbędna dla uprawnienia w postaci pomocy finansowej, o której mowa w § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia odpadłaby bowiem całkowicie. Co więcej przesłanka ta odpadła z mocą wsteczną, gdyż takie skutki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym skarżący nie tylko utraciłby przymiot osoby mającej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale wręcz należałoby go traktować jako osobę, która tego przymiotu nie posiadała w dacie wydawania decyzji. Jak wynika z dokumentacji zebranej w aktach sprawy decyzja nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K.K. na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r została usunięta z obrotu prawnego na mocy decyzji stwierdzającej jej nieważność (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r.). Decyzja ta jednak zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 251/18 uchylił kontrolowany akt. W tym stanie rzeczy, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nadal w obrocie prawnym istniała decyzja o ustaleniu na rzecz skarżącego prawa dającego podstawę do przyznania mu pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W chwili orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej brak było zatem przesłanki skutecznego, prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą wydania ostatecznej decyzji zależnej. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy proceduralnej.