II SA/Gl 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z [...] r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy "ustną" decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] r. nr [...] o zakazie użytkowania obiektu budowlanego, przylegającego od strony zachodniej do budynku głównego przy ul. [...] w M. na działce nr 1, do czasu wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w opracowaniu z [...] r., pod nazwą: "Projekt nadbudowy budynku przylegającego do budynku warsztatu przy ul. [...] w M.". Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., zobowiązał M. J. do przedłożenia określonych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego, celem legalizacji nadbudowy obiektu budowlanego, przylegającego od strony zachodniej, do budynku warsztatowego zlokalizowanego przy ul. [...] w M., na działce nr 1, W dniu [...] r. przedłożono projekt budowlany, gdzie wskazano w szczególności, iż: "konstrukcja nośna dachu (płatwie i dźwigar) nie spełnia podstawowych warunków stanu granicznego nośności oraz użytkowalności, nie gwarantując przeniesienia naprężeń od obciążeń normowych, stan techniczny przedmiotowej konstrukcji biorąc pod uwagę czas eksploatacji ocenia się jako zły, ponadto stwierdzono zły stan spawów i połączeń. W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy stwierdzono, że konstrukcja obiektu nie spełnia warunków stanów granicznych dla obecnych i przewidzianych obciążeń. Konieczne jest wzmocnienie obiektu oraz zaadaptowanie do projektowanych zmian." W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna przeprowadzona przez PINB, z udziałem pełnomocnika M. J. oraz przedstawiciela "A" sp. z o.o. W trakcie tej rozprawy, organ nadzoru bduowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 2 pr. bud., ustnie ogłosił ww. decyzję o zakazie użytkowania obiektu budowlanego. Od tej ustnej decyzji odwołanie złożyła firma "A" sp. z o.o. oraz M. J., działający przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77, art. 80, art. 108 k.p.a., art. 66ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pr. bud. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. W uzasadnieniu podano m.in., że ustna decyzja organu I instancji nie zawiera oznaczenia strony, ani uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi bowiem jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych i ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, ponieważ pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W odwołaniu zarzucono również, iż wadliwa jest materialnoprawna podstawa wydania decyzji. Przyczyną zastosowania błędnej podstawy prawnej było z jednej strony zakwalifikowanie obiektu jako samowoli budowlanej, a z drugiej strony określenie zakresu legalizacji do dokonanej nadbudowy. Ostatecznie jednak proces legalizacji dotyczy całego obiektu budowlanego albowiem jak ustalił organ, zmienił on swoją kubaturę. W konsekwencji nie jest możliwe zastosowanie wobec niego trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co zdaje się dostrzegać sam organ, albowiem nie wydał on równocześnie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, za które de facto uznaje cały budynek, który stanowi samowolę budowlaną. Podano także, iż nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem. Doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Tryb z art. 66 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której niewłaściwy stan techniczny wynika nie z zaniedbań właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale z innych przyczyn, w szczególności z wykonanych w obiekcie robót budowlanych. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r., ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ustną PINB-u. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, decyzje podejmowane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego należą do kategorii decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie ŚWINB nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt winien być wyłączony z użytkowania, a zupełnych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie dostarcza projekt budowlany, w szczególności ekspertyza techniczna będąca jego częścią. Zwrócono w nim uwagę na znaczne przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowania, co narusza postanowienia § 204 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie decyzji, co podkreślił organ odwoławczy, zawarte jest w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] r. i razem z projektem budowlanym stanowi obszerne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia podjętego przez PINB. Zastosowanie art. 66 ust. 2 pr. bud. zdaniem ŚWINB, stanowi w istocie jedyną możliwość, aby wyłączyć z użytkowania budynek stwarzający niebezpieczeństwo z uwagi na przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowalności. Fakt, że trwa postępowanie w przedmiocie legalności jego powstania, nie może stanowić przeszkody dla zastosowania wskazanego przepisu. W skardze na tę decyzję z dnia [...]r. M. J., działający przez pełnomocnika, zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie prawa materialnego. Naruszenia przepisów postępowania dotyczą: 1/ art. 61 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie zakazu użytkowania obiektu pomimo braku uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu; 2/ art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji strony; 3/ art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia sprawy oraz zaniechaniu dokonania samodzielnych ustaleń, co do stanu technicznego obiektu; naruszenie zasady dwuinstancyjności, - przedstawienie motywów faktycznych i prawnych wydanej decyzji dopiero przez organ II instancji, - zaniechanie zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; Naruszenia prawa materialnego dotyczą art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 pr. bud ze względu na: 1/ orzeczenie zakazu użytkowania obiektu pomimo, że tryb określony w przywołanych przepisach nie może znaleźć zastosowania w procedurze legalizacyjnej. Tryb określony w przywołanych przepisach znajduje zastosowanie jedynie do takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy, a nie w stosunku do obiektu kwalifikowanego jako samowola budowlana w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/1 OJ wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 328/16); 2/ orzeczenie zakazu użytkowania obiektu pomimo braku uprzedniego samodzielnego stwierdzenia przez organ I i II instancji nieprawidłowości; 3/ orzeczenie zakazu użytkowania obiektu bez równoczesnego wydania decyzji o której mowa w art. 66 ust. 1 nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz określenia terminu wykonania tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił w szczególności, iż sprawa ma charakter specyficzny, bowiem w toku postępowania legalizacyjnego okazało się, że budynek narusza wymogi, o których mowa w art. 5 pr. bud. Organy nadzoru budowlanego obu instancji kierując się koniecznością zabezpieczenia życia i zdrowia ludzkiego, posłużyły się odpowiednim stosowaniem trybu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Skomplikowany i nietypowy stan faktyczny sprawy, konieczność wykładni przepisów oraz wyważenia obowiązku dbałości o życie i zdrowie ludzkie z zasadą legalizmu, wyklucza stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Za kompletne i przekonujące uznano ustalenia co do przekroczenia stanów nośności i użytkowalności konstrukcji wynikającej z projektu budowlanego. Powołano się także na art. 10 § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość ograniczenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadku zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak wskazały organy administracji, jest skomplikowany i nietypowy. Problem równoległego stosowania "trybu legalizacji" i "trybu przeciwdziałania niewłaściwemu stanowi technicznemu" jest jednym z głównych problemów w przedmiotowej sprawie. Organy administracji nie dały pierwszeństwa "trybowi legalizacji", wskazując m.in. na skomplikowany stan faktyczny oraz konieczność uwzględnienia obowiązku dbałości o życie i zdrowie ludzkie. Zastosowanie zaś art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego ("tryb przeciwdziałania niewłaściwemu stanowi technicznemu") jest w istocie jedyną możliwością, by wyłączyć z użytkowania budynek stwarzający niebezpieczeństwo z uwagi na przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowalności. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. W orzecznictwie sądowym, na co wskazywał organ II instancji, pojawia się pogląd (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/11) o pierwszeństwie "trybu legalizacji", jednak dotyczy on innego stanu prawnego niż w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Jeżeli podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym, uprawnia właściwy organ do odpowiedniej (przewidzianej ustawą) ingerencji, umożliwiającej ich wyegzekwowanie. Wystąpienie którejkolwiek z czterech przesłanek wymienionych w art. 66 upoważnia do ingerencji organ nadzoru budowlanego. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. Taka decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie. Ustne ogłoszenie decyzji jest specyficznym sposobem podania do publicznej wiadomości treści rozstrzygnięcia organu administracji. By nie naruszać ogólnych zasad postępowania (w tym m.in. zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.), organ, ogłaszając ustnie decyzję, jest zobowiązany do sporządzenia protokołu, w którym powinny być utrwalone treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy. Wprowadzenie obowiązku utrwalenia w aktach sprawy treści oraz istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy w formie protokołu służy pewności obrotu. Zapobiega on wątpliwościom odnośnie do treści decyzji administracyjnej, gdyż uprawnienia bądź obowiązki strony z niej wynikające powinny być określone w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Z tego więc powodu, uwagi skarżącego dotyczące braku uzasadnienia ustnej decyzji, uznać należy za bezzasadne. Decyzja ogłoszona ustnie funkcjonuje w obrocie prawnym na analogicznych zasadach jak decyzja wydana w pozostałych dopuszczalnych prawem formach. Ze względów wyżej przytoczonych większość zarzutów podnoszonych w skardze nie znajduje uzasadnienia. Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa procesowego (zwłaszcza rażących). Trzeba zauważyć, że przepis art. 66 ust. 1 i 2 pr. bud. ma charakter policyjny, uprawniając ( i zobowiązując !) organy nadzoru budowlanego do wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jeśli zajdą określone stany określone w ust. 1, a w szczególności takie, które stanowią zagrożenie dla wartości szczególnie cennych (chronionych),w tym dla życia i zdrowia ludzi. Specyfika kompetencji policyjnych, wymagających natychmiastowej reakcji organu, wiąże się często z pewnymi ograniczeniami uprawnień strony postępowania administracyjnego. Organ policyjny jest upoważniony do tego, aby odstąpić od pewnych wymogów kodeksowych, po to aby było w ogóle możliwe zrealizowanie celu, dla którego ustawodawca przyznał mu określone kompetencje "policyjne". Najkrócej rzecz ujmując, w sytuacji zagrożenia życia czy zdrowia ludzi nie można przeprowadzić normalnego postępowania administracyjnego, bo czas, który jest potrzebny do wykonania czynności procesowych w istocie rzeczy uniemożliwi wykonanie zadań organu. Daje temu wyraz ustawodawca dopuszczając możliwość odstępstwa od zasady pisemności (decyzja ustna), jak i przyjmując odmienną niż w k.p.a formułę poinformowania adresata o treści decyzji nie poprzez doręczenie, ale ustne ogłoszenie tego aktu bezpośrednio po podjęciu przez organ. Zdaniem Sądu, dopuścić także trzeba ustne zawiadomienie o wszczęciu takiego postępowania, jak i natychmiastowe (niezwłoczne) wydanie decyzji, a nawet, wyjątkowo, podjęcie postępowania bez formalnego wszczęcia. To ostatnie oczywiście można uznać na naruszenie prawa, ale nieistotne. Strona nie zostaje bowiem definitywnie pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, m.in. ze względu na prawo do złożenia odwołania (tak, jak w tym przypadku). Organ I instancji, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z ust. 2 pr. bud., zwłaszcza jeśli chodzi o fakty prawotwórcze (istotne) z punktu widzenia hipotezy normy zrekonstruowanej na podstawie tych przepisów. Oznaczenie strony w ustnej decyzji PINB-u rzeczywiście nie było precyzyjne, ale z okoliczności sprawy jasno wynika kto nią jest. Jej adresat zapewne też to dostrzegł, skoro złożył od niej odwołanie, a później skargę do sądu administracyjnego. Wreszcie, jak wyjaśniono wyżej, nie stanowi żadnej przeszkody fakt prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec przedmiotowego budynku. Skarżący nie chce chyba powiedzieć, że prowadzenie takiego postępowania, mimo zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi, ma pierwszeństwo. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.