II SA/Gl 369/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) nakazał M. K., prowadzącemu działalność pn.: M. K. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "A" z siedzibą w siedzibą w K., inwestorowi budowy wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego przy ul. [...] w M., na działce nr 1, rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym 1 przy ul. [...] w M. obecnie stanowi własność M. J. i jest podnajmowana firmie P.U.H. "A" M. K. Podczas kontroli w dniu [...] r. ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w [...] r., z kolei inwestorem jego budowy była firma P.U.H. "A" z siedzibą w K. Wymiary obiektu mierzone z wewnątrz wynoszą: 4,92m x 5,05m, wysokość obiektu mierzona przy bramie wynosi 2,08m, zaś pomierzona odległość do ogrodzenia przedmiotowej nieruchomości od strony ulicy [...] wynosi 0,45m. Obecni podczas kontroli M. J. oraz L. K. (pełnomocnik M. K.) oświadczyli, że budynek jw. pełni funkcję gospodarczo-magazynową, a ponadto oświadczyli, że na budowę obiektu nie było wydawane pozwolenie na budowę, ani też nie zostało przyjęte zgłoszenie robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pomierzone odległości budynku garażu od krawędzi jezdni ulicy [...] wynoszą 1,61 m – 1,82m. Odległość obiektów budowlanych od krawędzi drogi gminnej w terenie zabudowanym powinna wynosić 6.0 m, co w powyższym przypadku nie zostało spełnione. Jednocześnie wyjaśniono, że Inwestor nie występował nigdy do zarządcy drogi (Gminy M.) o zmianę warunków posadowienia obiektu względem krawędzi drogi. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył przez pełnomocnika M. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez wadliwe przyjęcie, że wybudowanie wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego o powierzchni nieprzekraczającej 25m2 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 48 ust. 1 p.b., poprzez jego zastosowanie w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego stanowiącego wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2) p.b., co do którego przepisy prawa budowalnego nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej; 3) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i poczynienia koniecznych ustaleń w przedmiocie : a) statusu ul. [...] jako drogi publicznej, ewentualnie daty zaliczenia ul. [...] do kategorii publicznych dróg gminnych; b) dokładnej daty wybudowaniu obiektu budowlanego; skutkiem czego przedwcześnie stwierdzono brak możliwości legalizacji obiektu budowlanego; ewentualnie 4) art. 49b ust. 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – dalej u.d.p.), poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy ustawy o drogach publicznych umożliwiają usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6,0m od krawędzi drogi gminnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce na podstawie art. 49b ust. 1 p.b. nakazał M. K. rozbiórkę wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego na działce o numerze ewidencyjnym 1 w M. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie decyzji co do zasady jest prawidłowe, a zgromadzony materiał dowodowy w sposób niewątpliwy i jednoznaczny wskazuje na konieczność nałożenia na Inwestora obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Zdaniem organu II instancji odmienna jest jedynie ocena w zakresie właściwego trybu postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska PINB w M., że przedmiotowy budynek wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ w dacie dokonania przedmiotowej inwestycji, budowa budynku gospodarczo-magazynowego o powierzchni 24,74 m2 wymagała zgłoszenia. Brak zgłoszenia budowy wymagał zastosowania art. 49b p.b. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wykluczenia możliwości legalizacji przedmiotowego budynku jest prawidłowe, gdyż inwestycja narusza zapisy ustawy o drogach publicznych w stopniu uniemożliwiającym wdrożenie procesu legalizacyjnego, gdyż przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości około 1 metra od krawędzi drogi gminnej ulicy [...] w M. Inwestor oraz właściciel przedmiotowej działki złożyli podczas oględzin z [...] roku oświadczenia, że budowa miała miejsce w [...] roku. Burmistrz Miasta M. wskazał, że ulica [...] ma status publicznej drogi gminnej, nadany uchwałą Rady Miejskiej M. numer [...] z [...] roku, na odcinku długości 590 metrów od ulicy [...] do ulicy [...]. Ponadto zarządca drogi nie udzielał inwestorowi M. K. w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. zgody na lokalizację wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego na ww. działce, w odległości mniejszej niż 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. Skargę na decyzję WINB złożył przez pełnomocnika M. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do wszechstronnego zebrania i ponownego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w przedmiocie: a) daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej M. numer [...] z dnia [...] r.; b) dokładnej daty wybudowania obiektu budowlanego; c) podmiotu będącego inwestorem obiektu; - skutkiem czego przedwcześnie stwierdzono brak możliwości legalizacji obiektu budowlanego oraz wydanie decyzji wobec Skarżącego; 2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej zastosowany przez organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji; 3) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 5842 § 1 Kodeksu spółek handlowych, poprzez wadliwe oznaczenie jako strony postępowania M. K., podczas gdy w wyniku przekształcenia tegoż przedsiębiorcy stroną postępowania winna być "A" sp. z o.o. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 49b ust. 2 p.b. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w momencie budowy obiektu ul. [...] nie stanowiła drogi publicznej; nadto ewentualnie 2) art. 49b ust. 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 2 u.d.p., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy ustawy o drogach publicznych umożliwiają usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6m od krawędzi drogi gminnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że za datę wejścia w życie uchwały [...] uznano dzień [...] roku. Pominięto jednak, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu [...] roku, jak również to, że zgodnie z § 4 tej uchwały, wchodzi ona w życie dopiero po upływie 14 dni od ogłoszenia jej, tj. [...] roku. Organy nie poczyniły ustaleń co do daty rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektu. Organy przyjęły datę budowy obiektu jedynie na podstawie oświadczeń L. K. i M. J., które zostały złożone podczas oględzin z dnia [...] roku. Oświadczyli oni, że budowa miała miejsce w [...] roku. Brak dokładnego ustalenia czasu budowy jest zaniechaniem mogącym mieć znaczenie dla całej sprawy. Nie można również przejść do porządku nad faktem uchylenia decyzji i wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy na podstawie odmiennej podstawy prawnej (art. 49b p.b.). Tymczasem, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Nadto, dniu [...] roku nastąpiło przekształcenie przez M. K. działalności gospodarczej w "A" sp. z o.o. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, który uznał, że mimo wszystko adresatem nakazu rozbiórki jest M. K., a nie spółka "A". Art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje możliwość uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi na zabudowę w odległości bliższej niż ustawowo przewidziane 6 metrów dla gminnych dróg publicznych. Organ nie może odmówić próby uzyskania takiej zgody w ramach postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zaliczenia dróg do kategorii publicznych dróg gminnych oraz określenia przebiegu tych dróg, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] roku (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...]). Zgodnie z § 4 tej uchwały, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. [...] roku. Nie budzi również wątpliwości, że zgodna wypowiedź L. K. i M. J., zapisana w protokole z dnia [...] r., wskazywała jednoznacznie, iż obiekt został wybudowany w [...] r. Protokół, jako dokument urzędowy (art. 76 §1 – 3 k.p.a.), został przez ww. podpisany, zatem organ miał pełne prawo dokonywać na jego podstawie ustaleń faktycznych i stwierdzić, że już wtedy obowiązywała ww. uchwała. Ustalenia powyższe nie zostały przez stronę podważone. W świetle art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6m, w przypadku dróg gminnych. Strona powołuje się na treść art. 43 ust. 2 u.d.p., wg którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio." Faktem jest, że wg niektórych orzeczeń, z którymi tut. Sąd zgadza się, wyrażenie zgody na odstępstwo zachowania odległości budynku od drogi gminnej dopuszczalne jest także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej (por. art. 38 ust. 3 u.d.p. i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 277/16), jednak nieporozumieniem jest przerzucanie obowiązku uzyskania takiej zgody na organ. To strona powinna postarać się o tego rodzaju zgodę, jeśli ma taką wolę. Organ udzielający "zgody" działa na wniosek inwestora, a nie innego organu, i tym bardziej z urzędu. Tymczasem na rozprawie pełnomocnik przyznał, że jego klient nigdy nie występował o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 metrów od krawędzi jezdni. Nie może być podstawą uwzględnienia skargi wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 49b ust. 1 p.b., podczas, gdy organ I instancji orzekał w trybie art. 48 ust. 1 p.b. W obu przypadkach wydano bowiem decyzję o nakazie rozbiórki obiektu, z powodu braku podstaw do jego legalizacji, zatem skutek obu decyzji jest taki sam. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek uchybieniu procesowym w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji), które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skoro inwestorem była osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, to prawidłowo nakaz wydano na tą samą osobę fizyczną, mimo że na bazie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej powstała spółka z o.o. Bez wątpienia inwestorem była osoba fizyczna i ta sama osoba fizyczna jest adresatem skarżonej decyzji. Błędem byłoby nakładanie nakazu na podmiot, który inwestorem nie był i w czasie wykonywania inwestycji nawet nie istniał. WINB z powyższych względów nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 5842 § 1 Kodeksu spółek handlowych, art. 49b ust. 1 i 2 p.b., art. 43 ust. 2 u.d.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.