II SA/Gl 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nakazał skarżącej "A", doprowadzenie do stanu poprzedniego zagospodarowania terenu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami użytkowymi w T. przy ul. [...], od strony południowo-wschodniej przez likwidację miejsca do gromadzenia odpadów stałych, zlokalizowanego na parceli nr [...] przy granicy z parcelą nr [...]. W wyniku oględzin z dnia [...] r. organ I instancji po wszczęciu w dniu [...] r. postępowania ustalił, że miejsce przeznaczone do segregowalnego zbierania surowców wtórnych i składowania odpadów dużych, o wymiarach [...] m, ogrodzone siatką metalową, częściowo utwardzone kostką betonową, znajduje się w odl. ok. 7m od parapetu okna lokalu mieszkalnego, usytuowanego na trzeciej kondygnacji. Niżej znajdują się lokale użytkowe. Miejsce to wykonano w [...] r., a utwardzenie terenu wcześniej. Zdaniem organu, usytuowanie na zewnątrz budynku miejsca do składowania odpadów segregowalnych jest sprzeczne z § 23 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zachowano bowiem wymaganej 10-cio metrowej odległości od okien mieszkalnych oraz 3-metrowej odległości od granicy działki, przy czym na działce sąsiedniej nie ma takich urządzeń. W pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia [...] r. miejsce do składowania odpadów przewidziano w wyodrębnionym pomieszczeniu na poziomie 1 budynku, zaś przedmiotowy teren stanowił chodnik i dojazd, utwardzony kostką betonową. W odwołaniu od decyzji "A" reprezentowana przez zarząd, wyjaśniła że w budynku znajdują się [...] mieszkania i [...] lokali użytkowych. Przewidziane w pozwoleniu na budowę pomieszczenie jest zbyt małe i wyklucza możliwość stosowania kontenerów do zbiórki surowców wtórnych zgodnie z uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Już w dacie wydania pozwolenia na budowę nie były spełnione wymogi § 22 ust. 1 i 2 pkt 2 i 4 warunków technicznych. Na terenie budynku oraz działki przynależnej nie ma też innego miejsca na składowanie surowców wtórnych. Kontenery ustawiono w tym miejscu już w [...] r., a następnie wykonano jedynie ogrodzenie. Na sąsiedniej działce znajduje się zaś trawnik, a dalej osiedlowy parking samochodowy, a władający terenem nie zgłaszał sprzeciwu. Na tej podstawie "A" wniosła o usankcjonowanie istniejącego stanu, który zapewnia właściwe gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe miejsce należy kwalifikować jako utwardzony plac do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (§ 22 ust. 2 warunków technicznych). Jego lokalizacja narusza jednak wymogi § 23 ust. 1 rozp. Odległość od budynku przeznaczonego na pobyt ludzi (do ściany tego budynku), wynosi bowiem 2,68 m i usytuowany jest przy granicy z sąsiednią działką. Brak zatem możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego "A" domagała się stwierdzenia nieważności względnie uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 10 § 1 i art. 73 § 2 kpa – poprzez uniemożliwienie wglądu do dokumentacji budowlanej, 2) art. 7 kpa – poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia słusznego interesu społecznego i obywateli przemawiającego za takim umiejscowieniem miejsca do selektywnej zbiórki odpadów, 3) art. 107 w zw. z art. 156 § 1 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ma charakter trwale niewykonalny z uwagi na różnice w sformułowaniu nakazu określonego zachowania, a także z uwagi na inne obowiązki o charakterze powszechnym, 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku – wskutek uniemożliwienia prowadzenia zbiórki odpadów, 5) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – z powodu nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, 6) art. 23 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 18 ustawy o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 74 ust. 2 i 4 i art. 86 Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie w sprawie, 7) art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji – poprzez ograniczenie prawa własności oraz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości wskutek nakazu usunięcia śmietników. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do konieczności zlokalizowania miejsca do selektywnej zbiórki odpadów poza budynkiem z uwagi na powierzchnię pomieszczenia w budynku (7m2), w którym gromadzone są odpady komunalne. Skarżąca powołała się też na wątpliwości co do treści decyzji, a mianowicie, co należy rozumieć przez stan poprzedni i czy winna też usunąć ogrodzenie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organy administracji nie naruszyły prawa materialnego, ani też nie uchybiły regułom procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest poza sporem, że utwardzony plac do ustawiania kontenerów do gromadzenia odpadów segregowanych (surowców wtórnych) oraz odpadów dużych zlokalizowano przy granicy z sąsiednią działką, na której nie ma podobnych urządzeń, zaś odległość od ściany budynku z otworami okiennymi wynosi 2,68 m. Aczkolwiek nie ustalono, czy na pierwszej i drugiej kondygnacji znajdują się pomieszczenia przewidziane na pobyt ludzi w rozumieniu §§ 4 i 5 rozp. w sprawie warunków technicznych, wyżej powołanego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), to nie budzi wątpliwości, że na trzeciej kondygnacji znajduje się lokal mieszkalny, a odległość w linii prostej do okien wynosi ok 7m. Taki stan rzeczy narusza wymogi § 23 ust. 1 rozp. W niniejszej sprawie nie zachodzą też przesłanki z ust. 2 tego przepisu. Na tej podstawie dopuszczalne jest pomniejszenie odległości, jednak nie więcej niż o połowę po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Dopuszczalność pomniejszenia odległości nie obejmuje zatem możliwości usytuowania miejsc do gromadzenia odpadów w granicy z działką sąsiednią, nawet jeżeli jej właściciel (zarządca) wyraził zgodę na taką lokalizację, a teren przyległy stanowi trawnik, za którym znajdują się miejsca parkingowe, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych władny jest udzielić wyłącznie Minister Infrastruktury w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie były zatem uprawnione do zastosowania trybu odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i usankcjonowania istniejącego stanu rzeczy. Naruszenie wymogów techniczno-budowlanych nie stanowi też nieistotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Jedynie roboty budowlane, prowadzone w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być kwalifikowane w tym trybie przez projektanta z mocy art. 36a ust. 6 ustawy. Po zakończeniu procesu budowlanego wszelkie dalsze roboty stanowią inny przypadek. W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego, że niezależnie od kwestii, czy realizacja przedmiotowego placu do gromadzenia odpadów jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę (przebudowę), czy też zgłoszenia właściwemu organowi wg stanu prawnego z daty zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wobec naruszenia wymogów w zakresie odległości od okien pomieszczeń na pobyt ludzi oraz odległości od działki sąsiedniej, sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zobligowane były do podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem – poprzez wydanie nakazu likwidacji tych miejsc, czyli przywrócenia stanu poprzedniego, wynikającego z udzielonego pozwolenia na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. przedmiotowy teren zaprojektowano zaś jako chodnik i dojazd, utwardzony kostką betonową. W ramach niniejszego postępowania nie podlegała też badaniu zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc fakt, czy wówczas przewidziano pomieszczenie do gromadzenia odpadów dla tak dużej ilości lokali użytkowych i mieszkalnych o odpowiedniej wielkości. Rzeczą właściciela (zarządcy) terenu jest rozwiązanie problemu właściwej gospodarki odpadami, wynikającej z powołanych w skardze ustaw o odpadach oraz o utrzymaniu czystości i porządku oraz wydanego na jej podstawie aktu prawa miejscowego. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły postanowień tych aktów i nie uniemożliwiły skarżącej dostosowania się do nakazów i wymogów z nich wynikających. Nie ma też znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy fakt, że zdaniem skarżącej tego rodzaju naruszenie wymogów techniczno-budowlanych dotyczy wielu nieruchomości. Konsekwencje braku zapewnienia pomieszczeń do gromadzenia odpadów o powierzchni umożliwiającej selektywną zbiórkę oraz terenu do tego przewidzianego, obciążają inwestora, nawet wówczas, gdy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę nie obowiązywały akty prawa miejscowego i obowiązywały inne rygory gromadzenia odpadów. Wówczas obowiązywały bowiem te same warunki techniczno-budowlane w zakresie sytuowania miejsc gromadzenia odpadów. Sąd administracyjny nie jest też władny do uwzględnienia sposobu użytkowania terenu sąsiedniego i terenu skarżącej Wspólnoty, a mianowicie usytuowania zieleni i drzew maskujących teren. Nie chodzi bowiem o względy estetyczne, lecz przepisy techniczno-budowlane jako powszechnie obowiązujące. Przepis art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi zasady, umożliwiającej odstępstwo od § 23 ust. 1 warunków technicznych. Konstytucyjne gwarancje i obowiązki w zakresie ochrony środowiska (art. 74 i art. 86) oraz prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3), nie mają żadnego związku z obowiązkami na gruncie prawa budowlanego. Na marginesie zauważyć należy, że brak selektywnej zbiórki odpadów rodzi jedynie ujemne skutki finansowe i jest konsekwencją działań samego inwestora, którego następcą prawnym jest skarżąca. Niewielki teren zabudowano maksymalnie, a wewnątrz budynku nie przewidziano pomieszczenia o powierzchni odpowiedniej dla dużej liczby lokali, służącego do gromadzenia odpadów, aczkolwiek już wówczas obowiązywały te same wymogi techniczno-budowlane, jak obecnie. Rozporządzenie wydano na podstawie delegacji art. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, brak też przesłanek do ferowania zarzutu rażącego naruszenia prawa oraz trwałej niewykonalności decyzji i zagrożenia karalnością (art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 kpa). Organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji, w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sformułowano nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację miejsca do gromadzenia odpadów stałych, określając precyzyjnie lokalizację tego miejsca. Wnosząc odwołanie, skarżąca nie podnosiła żadnych wątpliwości co do zakresu obowiązku. Dopiero w skardze wskazała, że nie wiadomo, czy nakaz obejmuje też likwidację ogrodzenia. Tego rodzaju wątpliwości mogły być usunięte w trybie art. 113 § 2 kpa. Zdaniem składu orzekającego, skoro ogrodzenie terenu stanowi element urządzenia, w postaci placu do ustawienia kontenerów na odpady, to nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, obejmuje także likwidację ogrodzenia, bowiem poprzednio teren zgodnie z pozwoleniem na budowę stanowił chodnik i dojazd. Nie doszło też do naruszenia reguł procedury administracyjnej: (art. 70 § 1 i art. 73 § 2 kpa). Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu 19 lipca 2016 r. i miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie, że nie mogła zapoznać się z dokumentacją budowlaną (pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym). Dokumentacja ta winna jej być znana i znajdowała się w organie administracji architektoniczno-budowlanym. Ponadto, mogła się z nią zapoznać w toku niniejszego postępowania. Co więcej, w odwołaniu od decyzji skarżąca nie ferowała tego rodzaju zarzutu. Interes skarżącej w pozostawieniu miejsca do selektywnej zbiórki odpadów z uwagi na skutki finansowe, w świetle art. 7 kpa nie mógł stanowić podstawy do działania, polegającego na akceptacji naruszenia wymogów techniczno-budowlanych powszechnie obowiązujących. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do działania na zasadzie uznania administracyjnego, lecz stosują przepisy prawa budowlanego celem wymuszenia stanu zgodnego z prawem. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.