II SA/Gl 37/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji w zakresie zmiany liczby nasadzeń drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. (dalej: Prezydent), decyzją z [...] r. znak: [...], zezwolił "A" w D. (dalej: strona, "A") na usunięcie drzew i krzewów, w tym drzew rosnących na nieruchomościach numer: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17; karta mapy 108 położonych w D., stanowiących własność Gminy D. oraz ustalił opłaty za usunięcie drzew i krzewów i zobowiązał do wykonania nasadzeń zastępczych. W pkt. II.2 tej decyzji ustalono opłatę w wysokości 953 228,97 zł i odstąpiono od jej pobrania, określając w pkt. II.3 termin nasadzeń do 31 października 2013 r. W pkt. III. 2 decyzji ustalono opłatę w wysokości 805 011,63 zł i w pkt. III.3 termin nasadzeń do 31 października 2013 r. Powyższa decyzja została następnie zmieniona na wniosek strony decyzją znak: [...] z dnia [...] r. oraz decyzją znak: [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu nasadzeń w pkt. II.3 i III.3 do 31 października 2015 r. Pismem z dnia [...] r. strona wystąpiła do "o prolongatę terminu określonego w pkt. II. 3 i III. 4 decyzji z dnia [...] r. obowiązku wykonania nasadzeń drzew do dnia 31.10. 2018 r. W odpowiedzi Prezydent w piśmie z [...] r. wyjaśnił aktualną treść decyzji z [...] r., skutek uiszczenia opłaty oraz skutki zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych dla zwrotu ustalonej opłaty. W konkluzji pisma organ przytoczył treść art. 155 k.p.a. i poprosił strony o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W piśmie z [...] r. strona oświadczyła, że jej pismo z [...]r. należy potraktować jako wniosek o zmianę decyzji z [...] r. na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez określenie terminu nasadzeń w obu punktach decyzji na 31 października 2018 r. W przypadku braku zgody na zmianę decyzji strona wniosła "w trybie art. 87 ust. 6 ustawy o przesunięcie terminy płatności opłaty wskazanej w pkt. III. 2. o okres 3 lat". W odpowiedzi Prezydent pismem z [...] r. stwierdził między innymi, że w odniesieniu do wniosku dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a, w zakresie uiszczenia opłaty, zmiana stanu prawnego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., natomiast zmiana terminu wykonania nasadzeń wymaga uzyskania zgody strony – Miasta D.. Pismem z [...]r. strona wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zmianę decyzji w pkt II.3 oraz pkt.III.4 poprzez zmniejszenie ilości nasadzeń ze 169 na 49 oraz zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych do 31 grudnia 2016 roku. Prezydent pismem z [...]r. przekazał ww. wniosek strony do Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek), jako organu właściwego do jego załatwienia, stosowanie do art. 90 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, który zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2016 r.: 1. Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. 2. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Marszałek odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organ ten nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, stąd odmawia wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z [...] r. nr [...], uznając Marszałka za właściwego do załatwienia sprawy, uchyliło w całości zaskarżone postanowienia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją nr [...] z [...]r. Marszałek orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. (zmienionej kolejnymi decyzjami) w części dotyczącej liczby nasadzeń oraz terminu wykonania nasadzeń zastępczych drzew określonego w i punktach: II.3 i III.4 powyższej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia, w ocenie organu złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu wyznaczonego do dokonania nasadzeń czyni niemożliwym dokonanie żądanej czynności. W wyniku odwołania wniesionego przez stronę, Kolegium decyzją Nr [...] z dnia [...] r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Marszałka (pkt. 1) i odmówiło zmiany decyzji Prezydenta z [...] r. (pkt. 2). W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło brak podstaw do umorzenia postępowania i jednocześnie podzieliło pogląd Marszałka co do tego, że złożenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po upływie terminu nasadzeń i tym samym upływie termin u do wykonania obowiązku wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Pismem z dnia 20 listopada 2018r., "A" (dalej: skarżący) wywiódł skargę na decyzję Kolegium w części dotyczącej odmowy zmiany decyzji Prezydenta z [...] r. (pkt. 2) podnosząc dwa podstawowe zarzuty: Pierwszy- dotyczący naruszenia art. 154 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji pomimo tego, że zmiana decyzji pozostaje zgodna ze słusznym interesem stron oraz nie sprzeciwiają się jej obowiązujące przepisy prawa; Drugi – wskazujący na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 83 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody poprzez oddalenie wniosku o zmianę decyzji w sytuacji, w której odpowiedzialność za przewlekłość postępowania w sprawie ponosi organ pierwszej instancji. Organ ten dwukrotnie, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, odmówił wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Ponadto nie rozpoznał wniosku skarżącego, zwartego w odwołaniu od decyzji Marszałka z dnia [...]r., w części dotyczącej rodzaju nasadzeń oraz przesunięcia terminu wymagalności opłaty za niewykonanie nasadzeń do 3 lat od [...] r. W uzasadnieniu skargi zwrócono m.in. uwagę na fakt, iż pismem z dnia [...] r, a więc przed upływem terminu do wykonania nasadzeń "A" zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu. Wniosek ten do tej pory nie został rozpatrzony. Nie zachodzi zatem merytoryczna przeszkoda do rozpoznania tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jedyną podstawą odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. w zakresie pkt. II.3 i III.4, a więc w części dotyczącej liczby nasadzeń oraz terminu ich wykonania było to, ze ustalony w decyzji termin nasadzeń zamiennych już minął, wobec czego brak jest podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Zmiana w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa, jak stwierdza Kolegium (s. 12 uzasadnienia), o ile termin do wykonania obowiązków wynikających z decyzji jeszcze nie upłynął. Stanowisko takie, do zasady słuszne, w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy nie znajduje zastosowania z kilku podstawowych względów: po pierwsze – pozostaje oni aktualne w sytuacjach, w których mamy do czynienia z decyzją ostateczną przewidująca termin jej ważności (decyzja terminowa). Upływ terminu, a tym samym utrata ważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Decyzji takiej, po upływie terminu jej ważności, nie ma. Stąd nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. (podobnie jak i innych postepowań nadzwyczajnych).; po drugie – decyzja zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów wydana w roku [...], jak wynika z analizy przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną jej wydania, nie mogła być opatrzona terminem ważności. Co prawda, w decyzji takiej określa się termin usunięcia drzewa lub krzewu, jak wynika z art. 83d ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ale przepis ten obowiązuje dopiero od 28 sierpnia 2015 r., a wiec nie znajdował zastosowania w dacie wydawania decyzji z [...] r., a ponadto nie jest to jasne czy jest to termin ważności decyzji; po trzecie – sprawa, w istocie rzeczy, dotyczy nie terminu ważności decyzji, ale terminu wykonania dodatkowego obowiązku określonego w decyzji. Przepisy obowiązuje w dacie wydawania zezwolenia, jak i obowiązujące obecnie przewidują możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zamiennych, co wiąże się z odroczeniem terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Spełnienie tego obowiązku nie jest warunkiem ważności zezwolenia, a więc trzeba go traktować jako zlecenie, czyli jako dodatkowy obowiązek obciążający adresata zezwolenia. Niespełnienie zlecenia, co wynika z art. 162 k.pa., może stanowić podstawę uchylenia decyzji, o ile z przepisów szczególnych nie wynika inny skutek (tj. inny niż uchylenie). W tym przypadku, zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń naliczana jest opłata proporcjonalna do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. A więc a contrario samo zezwolenie, mimo niewykonania nasadzeń, nie podlega uchyleniu. Z powyższych uwag można wysnuć wniosek, iż mimo niewykonania nasadzeń zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów pozostaje w obrocie prawnym, a więc może ono (zezwolenie) stanowić w całości lub w części (np. dotyczącej zlecenia) przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Obowiązek wykonania nasadzeń, mający postać zlecenia, którego realizacja nie wpływa na ważność (istnienie) decyzji, w pewnym sensie "odrywa się" od decyzji podstawowej (zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów) i zaczyna swój, w pewnym zakresie, odrębny byt prawny. W szczególności skutki jego niewykonania w zakreślonym terminie, jak zauważono wyżej, będą inne, aniżeli skutki niewykoania decyzji terminowej. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że upływ wyznaczonego w decyzji terminu do wykonania nasadzeń wyklucza możliwość jego przedłużenia, skoro ustawodawca wyraźnie określił skutki niewykonania nasadzeń. Nie oznacza ta jednak braku możliwości przedłużenia tego terminu przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. pod warunkiem jednak takim, że zmiana w tym zakresie zostanie dokonana przed upływem terminu. Nie jest to wszak termin ustawowy, ale termin ustanowiony przez organ w ramach pewnego luzu decyzyjnego. Jeśli zatem zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., a termin jest jeszcze otwarty organ może (kompetencja uznaniowa) zmienić zezwolenie w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń. Jak się wydaje, pogląd taki jest bliski organom orzekającym w sprawie, a zwłaszcza Kolegium. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że wbrew temu co przyjmują organy orzekające w tej sprawie, nie można jednoznacznie przyjąć, że termin nasadzeń w dacie wydawania zaskarżonej decyzji już minął. W skardze "A" zwraca uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, jaką był wniosek przez niego złożony z dnia [...]r., kierowany do Prezydenta Miasta S., a więc organu w tej dacie właściwego do jego załatwienia, którego przedmiotem było żądanie "prolongaty terminu zastępczego nasadzenia drzew do dnia 31.10.2018 r." (kopia dokumentu w nieponumerowanych aktach sprawy organu odwoławczego). Wniosek ten złożony w okresie obowiązywania terminu nasadzeń, przedłużonego decyzją Prezydenta z dnia [...]r., do 31 października 2015 r. Żądanie to, wbrew temu co przyjmują organy, spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 155 k.p.a., które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie przedłużenia terminu (a nie udzieleniem odpowiedzi zwykłym pismem). Nierozpoznanie tego wniosku do chwili obecnej, bo za załatwienie sprawy nie można uznać decyzji Marszałka z [...]r., jak i decyzji Kolegium [...] r., nie pozwala na przyjęcie tezy o upływie tego terminu. A teza taka legła u podstaw kwestionowanej decyzji Kolegium, podobnie jak i decyzji Marszałka. Przyjęcie takiej tezy pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami demokratycznego państwa prawa, w tym z zasadą zaufania. W istocie rzeczy mamy do czynienia z sytuacją, w której organy orzekające w sprawie obciążyły skarżącego odpowiedzialnością za swoje zaniedbanie (zaniechanie), polegające na nierozpatrzeniu jego wniosku, czyniąc mu z tego powodu zarzut braku uzyskania przedłużenia terminu do wykonania obowiązku nasadzeń zamiennych. Sąd oczywiście dostrzega postawę skarżącego, który dąży nie tylko do przesunięcia w czasie wykonania obowiązku, ale i do jego ograniczenia, natomiast czyni to w granicach przysługującego mu prawa. Nie stanowi to żadnego usprawiedliwienia dla organów administracji publicznej biorących udział w tej sprawie. Sąd nie rozstrzyga o tym czy termin powinien zostać przedłużony, a jedynie o tym, że właściwy organ jest zobowiązany zakończyć w drodze decyzji administracyjnej zawisłe kilka lat temu postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (wniosek z [...]r.) i dopiero po tym ewentualnie (jeśli wniosek zostanie pozytywnie załatwiony) będzie możliwe rozpatrzenie kolejnego wniosku "A" z [...]r o zmianę zezwolenia w części dotyczącej liczby nasadzeń. W ocenie Sądu, poczynione wyżej ustalenia prowadzą do wniosku, iż z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organy prowadzące postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie dokonały ich prawidłowej oceny, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego, skoro za podstawę decyzji przyjęto nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, doszło także do naruszenia art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 142, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...]r. nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.