II SA/Gl 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie raportu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem)złotych G.D. wnioskiem z dnia [...] (data wpływu do organu [...]) zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Produkcji i sprzedaży wyrobów drzewnych (struganie listew świerkowych na strugarce, przycinanie listew na wymiar, mierzenie, układanie i pakowanie listew do ekspedycji) w P. na działce nr [...] (adres działalności [...]). Do wniosku dołączono między innymi "Charakterystykę planowanego przedsięwzięcia" oraz wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...] Rady Gminy w J., opublikowanego w Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] dla działki nr [...] w P. – jednostka o symbolu 3KDG, 40 – 6.1MN1. Wójt Gminy J. po stwierdzeniu, że objęta wnioskiem inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, nr 257, poz. 2573 z zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie") należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 tekstu jednolitego, dalej powoływanej jako "ustawa") zwrócił się do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ż. (art. 57 ust. 1 ustawy) oraz Starostwa Powiatowego w Ż. (organ ochrony środowiska) o wyrażenie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem i ewentualnie określenia jego zakresu. Po uzyskaniu opinii Starosty [...] (postanowienie z dnia [...]) stwierdzającej brak konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...] stwierdzającej konieczność sporządzenia raportu i ustalającej jego zakres, Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem. W podstawie prawnej organ wskazał art. 51 ust. 2 i 3 ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia. W ustaleniach faktycznych podał, iż z dokumentacji przedsięwzięcia wynika, że będzie ono polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na obiekt w którym planuje się produkcję i sprzedaż wyrobów drewnianych (listwy świerkowe). Wyroby z drewna, które nie będą lakierowane, będą produkowane w hali o wymiarach [...] m x [...] m, a praca urządzeń będzie prowadzona wyłącznie przy drzwiach zamkniętych. Planuje się zatrudnienie [...] osób, a odpady będą przekazywane uprawnionym firmom. Przedsięwzięcie to jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu gminy J. z [...] bowiem zlokalizowane jest na terenie o przeznaczeniu podstawowym – istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczeniu uzupełniającym – projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pensjonaty, zabudowa zagrodowa, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty usługowe, handlowe, obiekty sakralne, produkcyjne, drogi, dojścia, dojazdy, mała architektura, zieleń. Dalej organ orzekający podał, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie niniejszego postanowienia otrzymał dwie różne opinie w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Ponieważ zamierzona inwestycja będzie realizowana na terenie zainwestowanym, bez zajmowania dodatkowej powierzchni nieruchomości, bez zmian w użytkowaniu i ukształtowaniu terenu i jest zgodna z obowiązującym planem, organ podzielił stanowisko Starosty [...] o braku konieczności raportu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K.A., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Zarzuciła, że działalność prowadzona przez wnioskodawczynię jest uciążliwa przede wszystkim z uwagi na składowanie listew (suszenie) na działce nr [...]. Stwierdziła także, że przedsięwzięcie zostało już w znacznej części zrealizowane, a jego uciążliwość podnosi wykonana przez wnioskodawczynię duża suszarnia, będąca źródłem hałasu i dymu. Roznoszone przez wiatr pyły, trociny, dym związane z działalnością wnioskodawczyni oddziaływują na jej budynek mieszkalny i jego mieszkańców, w tym chorą od urodzenia na astmę córkę A. Zdaniem skarżącej inwestycja powoduje także wzmożony ruch samochodowy i – w jej ocenie – nie mogła zostać dopuszczona do realizacji przez obowiązujący plan. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie I instancji. Przede wszystkim w uzasadnieniu postanowienia ostatecznego podkreślono, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem będzie usytuowane na działce nr [...], a zatem zarzuty dotyczące innej działki nie są zasadne. Natomiast samo rozstrzygnięcie o braku obowiązku sporządzenia raportu jest prawidłowe o czym świadczy stanowisko organów opiniujących, rodzaj, skala przedsięwzięcia, przewidywana ilość substancji i energii wprowadzanych do środowiska, które nie będą stanowić zagrożenia dla jego stanu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.A. powtórzyła wszystkie zarzuty zażalenia i wskazała na brak oględzin pozwalających na ustalenie, że przedsięwzięcie nie łączy się z zajęciem dodatkowej części nieruchomości. Prowadzona już działalność – mimo toczącego się postępowania – jest dla niej uciążliwa ze względu na hałas i gromadzenie odpadów na działce nr [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i będzie realizowana na terenie już zagospodarowanym dla podobnego przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. W przypadku przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny, a które zostały wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 9 listopada 2004 roku, kwalifikacji w tym zakresie dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z jednoczesnym określeniem zakresu sporządzonego raportu. Organ ten, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 51 ust. 3 ustawy, zasięga opinii organów wymienionych w tym przepisie w zakresie ich kompetencji. Opinie wyrażone przez te organy nie mają charakteru wiążącego, aby jednak opinie te posiadały walor dowodowy, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, przedkłada organom opiniującym wniosek o wydanie tej decyzji oraz informacje wymienione w art. 49 ust. 3. W oparciu o opinie i własne postępowanie organ o którym mowa w art. 51 ust. 2 wydaje postanowienie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu. Ustawa nie wskazuje w sposób wyraźny i bezpośredni jakimi kryteriami powinien się kierować organ administracji przy nakładaniu obowiązku. Wydaje się zdaniem Sądu, że najbardziej bezstronnym miernikiem będzie przewidywany zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Jeżeli zagrożenia są trudne do przewidzenia, to zasada przezorności obliguje organ do nałożenia takiego obowiązku. Należy podkreślić, że organ orzekający o obowiązku sporządzenia raportu nie czyni tego w granicach uznania administracyjnego, ale jest związany kryteriami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy – to jest rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 roku. Szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3 rozporządzenia, do sporządzenia raportu określa § 5 tego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia przez organ braku konieczności sporządzenia raportu, organ powinien dołożyć należytej staranności, przy redagowaniu postanowienia, którego uzasadnienie musi odpowiadać art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa to znaczy wyraźnie wskazywać na brak zagrożeń dla środowiska ze strony przedsięwzięcia i dowody w oparciu o które nastąpiło to ustalenie. Trzeba także mieć na uwadze, że treść raportu w dużej mierze determinuje przebieg postępowania i treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Z tego też względu organ wydający omawiane postanowienie powinien uwzględnić zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki na której mieści się przedmiotowe przedsięwzięcie co pośrednio wynika z art. 56 ust. 1 ustawy. W świetle wyżej przedstawionego sposobu rozumienia postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy – zaskarżone postanowienie nie może być uznane za zgodne z prawem. Organ orzekający stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu gmin J. z [...], ale stwierdzenie to oparł wyłącznie na zapisach tego planu dotyczących przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Istotnie jako przeznaczenie uzupełniające plan dla działki nr [...] przewiduje zabudowę produkcyjną, jednakże w zasadach zagospodarowania (pkt 4 litera c) stanowi, że dopuszcza się lokalizację wyłącznie takich obiektów produkcyjnych i usługowych, których oddziaływanie nie przekracza granic nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Analiza tego zapisu została całkowicie pominięta przez organ orzekający zarówno I, jak i II instancji. Wręcz w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że przewidywana ilość substancji i energii wprowadzanych do środowiska nie będzie stanowić zagrożenia dla niego, co może sugerować, że emisja ta będzie przekraczać granice działki nr [...]. Także powoływanie się na dotychczasowe zainwestowanie działki nr [...] bez wskazania rodzaju tego zainwestowania i rozważenia oddziaływania tego zainwestowania na środowisko nie pozwalało organowi orzekającemu na przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie może oddziaływać na środowisko w sposób możliwy do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu i że oddziaływanie to będzie mieściło się w ustaleniach planu. W zaskarżonym postanowieniu podzielono opinie Starosty [...] o braku konieczności sporządzenia raportu, nie uzasadniając tego czym kierował się organ orzekający nie podzielając opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia [...], czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 i art. 153 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji. W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien uwzględnić w całości zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z [...] dla działki nr [...] w P., ustalić dotychczasowy sposób zainwestowania tej działki i jego wpływ na środowisko i w tym kontekście ocenić wnioskowane przedsięwzięcie. Samo uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno odpowiadać art. 107 § 3 kpa przez wyraźne wskazanie dlaczego organ nie podziela opinii Inspektora Sanitarnego i w oparciu o jakie ustalenia uznał, że oddziaływanie spornej inwestycji jest przewidywalne mimo braku stosownego raportu – jeżeli takie będzie kolejne rozstrzygnięcie organu. Zarzuty skargi dotyczące działki nr [...], która nie była przedmiotem objętym wnioskiem w niniejszej sprawie, jak i realizacja inwestycji przed uzyskaniem pozwoleń wymaganych Prawem budowlanym pozostają poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie, który to zakres wyznacza zaskarżone postanowienie. Skarżąca może natomiast domagać się ochrony w powyższym zakresie przed organami nadzoru budowlanego. SW