II SA/Gl 370/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K.J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Gminy O. przyjęła miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego dla gminy O. obejmujący sołectwa F. – M., G., K., G., K., M., P., R., R., Z.( Dz. Urzęd. Wojew. [...] nr [...], poz. [...]). Aktem Notarialnym z dnia [...]r. repertorium A numer [...] K. J. zbył należącą do niego nieruchomość oznaczoną numerem 1 o powierzchni 4241m2 położoną we wsi P. gmina O. W dniu [...] r. wszczęto postępowanie zmierzające do określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy O. nałożył na K. J. obowiązek zapłaty kwoty 16.321,25 zł. tytułem wzrostu wartość nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. Od wydanej decyzji zobowiązany odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które decyzją z dnia [...]r. uchyliło wydane orzeczenie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał w dniu [...]r. kolejną decyzję, którą zmniejszył kwotę opłaty planistycznej do 14.971,75 zł., nie zmieniając jednocześnie podstawy prawnej oraz ustaleń faktycznych. Podobnie jak wcześniej i od tej decyzji K. J. odwołał się do SKO w C., które decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia decyzji było min. wykorzystanie operatu, który był już nieważny (został sporządzony na rok przed wydaniem decyzji). Kolejna decyzja w sprawie została wydana w dniu w dniu [...]r. K. J. ponownie odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które decyzją z dnia [...]r. uznało iż wydana decyzja w dalszym ciągu nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności jest sprzeczna z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08). Zdaniem organu odwoławczego organ I Instancji nie uzasadnił wzrostu wartości nieruchomości, będącej przedmiotem sporu. SKO zakwestionowało także prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, a także wskazało na brak weryfikacji tegoż operatu ze strony organu wydającego decyzję. Jako niewystarczające SKO uznało również same powołanie się w wydanej decyzji na zapisy operatu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...]Burmistrz Miasta i Gminy O. działając na podstawie art.36 ust.4 w zw. z art.37 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2012r., poz.647) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Gminy O. nr [...] z [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., ustalił dla K. J. jednorazową opłatę w wysokości 13.857,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym 1, o powierzchni 0,421 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporna nieruchomość została zbyta przez zobowiązanego przed upływem pięciu lat od daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 2003 roku przedmiotowa nieruchomość była położona w obszarze terenów przeznaczonych pod uprawy polowe na których celem było utrzymanie funkcji rolniczych. Plan dopuszczał miedzy innymi lokalizację sadów, ogrodów, budowę i modernizację niezbędnych dróg gospodarczych. W ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie było bezpośredniego zakazu budowania budynków mieszkalnych, jednak preferencje miał rolniczy charakter gruntów oraz lokalizacja inwestycji o charakterze prorolniczym. Wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość nie leży w obszarze zurbanizowanym, a w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości położone są inne nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym i są one niezabudowane. Nadto zwrócił uwagę, że zobowiązany w przeszłości nie występował o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonym przez Radę Miasta i Gminy O. w dniu [...]r. (uchwała nr [...]) nieruchomość ta została umiejscowiona na obszarze H 19 MNR - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz porównując zapisy planów zagospodarowania przestrzennego z daty dokonania transakcji oraz poprzedniego planu w ocenie organu jest niewątpliwe, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na którym leży nieruchomość - z rolniczego na mieszkaniowy. Jak wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 55.430,00 zł. Organ przeprowadził ocenę sporządzonego operatu szacunkowego i uznał, że biegły dokonał prawidłowego porównania nieruchomości wycenianej z innymi nieruchomościami, przyjmując do porównania nieruchomości zlokalizowane na terenie K., R. i G. Są to w ocenie organu miejscowości o porównywalnej charakterystyce położenia (np. odległość od dużych miast) i podobnym rozwoju industrialnym. Do porównania wykorzystano transakcje obejmujące nieruchomości o podobnej powierzchni, odległości od dróg asfaltowych lub utwardzonych i położonych na terenie o podobnym ukształtowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w C. wniósł K. J. podnosząc, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ nie miała miejsca zmiana przeznaczenia tej nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zarówno w dawnym jak i obecnie obowiązującym planie miejscowym możliwa była zabudowa nieruchomości. Podniósł również, że nieruchomość leży w obszarze częściowo zurbanizowanym i w sąsiedztwie położone są nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym jak i budowlanym. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja jest sprzeczna z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt P 58/08. Jednocześnie zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, naruszenie art.36 ust.4 i art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wykazanie związku między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucił brak faktycznego uzasadnienia ustalonej opłaty oraz bezpodstawne zaniżenie wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu oraz zły dobór nieruchomości do porównania. Odwołujący się wskazał ponadto, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana rekreacyjnie, nie była uprawiana rolniczo, a do nieruchomości została doprowadzona woda oraz częściowo została ogrodzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ I instancji prawidłowo naliczył opłatę planistyczną. Niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbyciem nieruchomości przez skarżącego przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a przyjęty wskaźnik procentowy jednorazowej opłaty ustalony został zgodnie §9 pkt 1 uchwały Rady Gminy O. Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego Kolegium wskazało, że powołane przez odwołującego się orzeczenie dotyczy sytuacji w której ustalenia planów były tożsame, co nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ jak wykazały organy w planie który utracił moc, nieruchomość była przeznaczona pod uprawy polowe, a w nowym planie pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Kolegium nie podzieliło również zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych co do sposobu faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, gdyż jak wynika z operatu szacunkowego nieruchomość to sad i nieuprawiany odłóg oraz grunt porośnięty trawą, który w ewidencji gruntów oznaczony jest jako rola klasy V. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem SKO w C. K. J. pismem z dnia 5 lutego 2014r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem art.7 i art.80 k.p.a. oraz przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a nadto wydanie decyzji na posiedzeniu niejawnym bez przesłuchania skarżącego. Jednocześnie podtrzymał zarzuty zawarte w treści odwołania. Zdaniem skarżącego uzasadnienie organu I instancji nie uległo zmianie pomimo , że wcześniej przy takiej samej treści było uchylane przez Kolegium. Nadto zakwestionował treść opinii biegłego rzeczoznawcy wskazując, że biegła nie wzięła pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość posiadała dwa wjazdy i była uzbrojona w instalację wodną i zagospodarowana poprzez zasianie trawy i posadzenie drzew iglastych. Nadto przyjęte do porównania działki są położone na mniej atrakcyjnym terenie co powoduje , że mniejsza jest ich wartość. W ocenie skarżącego wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z ogólnym wzrostem wartości wszystkich nieruchomości i nie miał na to wpływu uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czego nie uwzględnia operat szacunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej "ustawa") zgodnie z którymi, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowo opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości i jest ustalana na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Burmistrz ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, potwierdzającego fakt przeniesienia własności nieruchomości. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie skarżący K. J. dokonał zbycia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, o powierzchni 0,421 ha, okoliczność ta została potwierdzona aktem notarialnym z dnia [...]. Rep. A. [...]. Nie budzi wątpliwości również fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego który utracił moc z dniem [...]r. przedmiotowa działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe, a po wejściu w życie nowego planu znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. ( Uchwała RM I/1/1994 z dnia 27.01.1994r. – Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 6 poz.37 , Uchwała Rady Gminy O. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego gminy O. obejmującego sołectwa F. – M., G., K., G., K., M., P., R., R., Z. - Dz. Urzęd. Wojew. [...] nr [...], poz. [...] ) Ten fakt, w związku ze zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, był podstawą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości został wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W oparciu o uchwałę Rady Gminy O. ustalono 25% stawkę służącą do naliczania opłaty, co dało kwotę 13.857,50zł wskazaną w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. Skarżący nie kwestionuje faktu sprzedaży oraz ustaleń dokonanych w oparciu o zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Natomiast kwestionuje ustalenia dokonane przez biegłego w sporządzonym operacie szacunkowym oraz sposób doboru nieruchomości do porównania. W ocenie skarżącego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2005r. nie wpłynęło na zmianę wartości posiadanej przez niego nieruchomości, bowiem wcześniej również istniała możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Nadto ceny nieruchomości rosły niezależnie od zmian dokonanych w planie czego biegły rzeczoznawca nie uwzględnił w opinii. Wskazuje również, że znaczenie ma sposób w jaki użytkował przedmiotowy grunt przed wejściem w życie obecnego planu. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, mając na uwadze treść art.37 ust.1 zawierającego definicję pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z którą jest to różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że do zmiany przeznaczenia terenu doszło co wynika wprost z zapisów powołanych wyżej planów miejscowych. W tym miejscu wskazać należy, że ustawą z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U nr 153, poz.901) do art. 87 został dodany ust.3a zgodnie z którym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r. przepisu art.37 ust.1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości o którym mowa w art.36 ust.4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. W niniejszej sprawie jak wynika z treści operatu szacunkowego wartość nieruchomości w czasie obowiązywania planu miejscowego, który utracił moc wynosiła 19.212,00zł, natomiast wartość działki wynikająca z jej faktycznego sposobu wykorzystania po utracie mocy tego planu była taka sama. Zatem nie ma wątpliwości, że nie znajduje w sprawie zastosowania art. 87ust.3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wzrost wartości nieruchomości należało ustalić zgodnie z treścią art. 37 ust.1 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy mając na uwadze, że nastąpiła faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości zarówno w stosunku do postanowień planu który utracił moc jak i sposobu użytkowania nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie nowego planu, która to zmiana zgodnie z opinią biegłego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości organ zasadnie naliczył opłatę planistyczną. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził aby w ramach prowadzonego przez organy postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że organy nie uwzględniły w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt P58/08, bowiem był on podstawą zmian dokonanych w przepisach ( art.87 ust.3a ustawy ), które obowiązywały już w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sporna w sprawie była również kwestia prawidłowego ustalenia wartości działki z uwagi na jej zagospodarowanie oraz dojazd ( posianie trawy, obsadzenie drzewami iglastymi, częściowe ogrodzenie oraz doprowadzenie wody, możliwość dojazdu z dwóch dróg), zdaniem skarżącego okoliczności tych przy wycenie rzeczoznawca nie wziął pod uwagę. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z treścią operatu szacunkowego, w którym biegły na stronie 6 w punkcie V.2. opisując stan techniczno-użytkowy działki potwierdził, że położona jest na rozwidleniu dróg ul. Widok i drogi gruntowej, jest częściowo ogrodzona i posiada dostęp do sieci wodociągowej i energetycznej. Nadto wskazał, że działka częściowo stanowi sad, częściowo porośnięta jest trawą, a resztę stanowi odłóg. Te ustalenia były wzięte pod uwagę przez biegłego przy doborze zbioru transakcji do porównania, na co wskazuje treść operatu szacunkowego. Biegły wziął również pod uwagę wpływ lokalizacji na cenę nieruchomości czemu dał wyraz na str.17, 20 i 24 operatu. Wskazać należy również, ze częściowe ogrodzenie działki nie zmieniło jej przeznaczenia i nadal pozostawała działką rolnicza, dopiero uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło jej przeznaczenie. Niewątpliwie o prawidłowości wyliczeń biegłego może świadczyć również fakt, iż wyliczona w operacie szacunkowym wartość jednego metra kwadratowego (17,60zł) jest nieznacznie niższa od kwoty jaką uzyskał skarżący w chwili sprzedaży (21,92 zł) Przedkładane w toku postępowania przez skarżącego zdjęcia nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego tezę, że działka znajdował się w terenie częściowo zurbanizowanym, ponieważ wykonane zostały jak świadczą umieszczone na nich daty w 2011r., a więc w sześć lat po wejściu w życie postanowień nowego planu miejscowego, który przeznaczył ten teren pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że wprawdzie organ administracji publicznej ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku musi przesłuchać stronę postępowania, dlatego bezzasadny jest zarzut, że organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania skarżącego, tym bardziej, że stanowisko skarżącego wyrażone szczegółowo w treści odwołania było przedmiotem analizy w toku postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Nadto należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego rozprawa administracyjna nie służy wydawaniu decyzji, natomiast jest czynnością w toku postępowania administarcyjnego mającą na celu przyspieszenie i uproszczenie postępowania lub też zmierzającą do uzgodnienia interesów stron, czy też wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych (art.89 § 1 i § 2 k.p.a.). Chybione zdaniem Sądu są również zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji ( Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 z późń. zm., dalej "u.g.n.") jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Natomiast z treści art. 156 ust.1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W tej sytuacji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i stanowi jedyny merytoryczny dowód na potwierdzenie tej okoliczności. Regulacja ta nie zwalnia oczywiście organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ II instancji dokonał takiej oceny i ocena ta była prawidłowa, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) oddalił skargę.