II SA/Gl 370/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku A. i E. małżonków S. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 130 i 132 ust. 1a w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 782 – dalej u.g.n.), ustalił na ich rzecz odszkodowanie w kwocie 111 668 zł, za przejętą na własność Gminy K. nieruchomość stanowiącą działkę nr 1 o pow. 0,2715 ha, obr. K., k.m. 2 Z. przeznaczoną pod budowę drogi gminnej, dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza Miasta K. z budżetu gminy K. jednorazowo w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Burmistrz Miasta K. zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej działkę nr 2 (pow. 1,2840 ha, obręb K., k.m. 2 Z.), której właścicielami w dacie wydania decyzji byli A. i E. S. we wspólności ustawowej. W wyniku podziału powstała m.in.: działka nr 1 o pow. 0,2715 ha przeznaczona pod budowę drogi gminnej w K., która z mocy prawa z dniem, w którym wyżej powołana decyzja stała się ostateczna, przeszła na własność Gminy K.. Przeprowadzone rokowania co do wysokości odszkodowania za tę nieruchomość zakończyły się niepowodzeniem. W związku z tym na wniosek małżonków S. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 156 u.g.n. odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze odrębnej decyzji, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. W toku postępowania na zlecenie Starosty [...], stosownie do przepisu art. 7 w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy Z. P. – M. dokonała wyceny wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ustalając ją w kwocie 111 668 zł. Z uwagi na cel wyceny, zgodnie z regulacją § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), określenia wartości biegła dokonała w podejściu porównawczym. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek wpływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Stosownie do przepisu art. 154 u.g.n., rzeczoznawca dokonał wyboru metody wyceny – metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przez nieruchomość podobną należy przy tym rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dokonując oceny ww. operatu szacunkowego jako dowodu w przedmiotowej sprawie Starosta uznał, że wartość prawa własności przedmiotu wyceny określona w operacie szacunkowym, ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, z dołożeniem należytej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności, zasadami etyki zawodowej i zasadą bezstronności, w związku z czym, w oparciu o regulację przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., wartość określona w tym operacie została przyjęta przez ten organ jako wartość należnego odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. i E. S. wnieśli o zapłatę kwoty w wysokości 59,00 zł za m2. Na poparcie swojej argumentacji przedłożyli kopie aktów notarialnych dotyczące sprzedaży innych ich działek. Odwołanie złożyła również Gmina K., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 130, art. 134 i 154 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W jej ocenie Organ I instancji nie dokonał należytej oceny sporządzonego operatu szacunkowego przyjmując bezkrytycznie i bez żadnej analizy ustalenia i wnioski z niego wynikające, przede wszystkim w zakresie niewłaściwego doboru przyjętych do analizy nieruchomości. Do porównań przyjęto bowiem nieruchomości z gminy O. – gminy większej, znacznie bardziej gospodarczo rozwiniętej, posiadającej międzynarodowy port lotniczy, w której w związku z tym ceny działek budowlanych i pod zagospodarowanie osiągają znacznie wyższe wartości aniżeli w gminie K. obrębie, Z.. Ponadto w ocenie skarżącej błędnie przyjęto lokalizację wycenianej nieruchomości jako przeciętną, w sytuacji gdy lokalizację należałoby określić jako złą czy też niekorzystną. Wojewoda [...] odwołań tych nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. orzeczenie Starosty [...]ego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w związku z ostateczną decyzją podziałową Burmistrza Miasta K. i przejściem własności wydzielonej w wyniku podziału działki drogowej nr 1 z mocy prawa na Gminę K. zaistniały przesłanki do ustalenia i wypłaty na rzecz jej dotychczasowych współwłaścicieli stosownego odszkodowania. Jego wysokość ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, opisanych w dziale III, rozdziale 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie znajduje wówczas przepis art. 130 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 wysokość odszkodowania ustala się, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Obligatoryjnym warunkiem ustalenia przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, który powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której bierze się pod uwagę w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dalej Wojewoda stwierdził, że wynikające z obowiązujących przepisów wymogi przy ustalaniu wartości nieruchomości zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane. Organ I instancji przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę nr 1, oparł się bowiem na operacie szacunkowym z [...] r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. P. - M. (uprawnienia nr [...]). Wartość rynkowa nieruchomości została w nim określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami. Analizą objęto rynek subregionu centralnego, nieruchomości drogowych na obszarze powiatu [...], gmin: K. oraz sąsiednich O. i Miasteczko [...], ponieważ w samych K. odnotowano niewielką ilość transakcji działkami drogowymi. W okresie lat [...]-[...]rynek gruntów przeznaczonych pod drogi wykazywał trend o współczynniku 0, w związku z tym do wyceny przyjęto ceny transakcyjne pochodzące bezpośrednio z aktów notarialnych nieruchomości o cechach najbardziej podobnych. Do porównań przyjęto 5 transakcji zawartych w okresie od grudnia [...]r. do maja [...]r. Po uwzględnieniu stosownych poprawek wartość szacowanego gruntu określono na kwotę 111 668 zł. Dokonując wyceny wartości prawa własności działki nr 1, biegła, stosownie do wymogu wynikającego z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., uwzględniła jej stan (w tym przeznaczenie) na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z której ww. działka powstała tj. na [...] r. Autorka operatu powołała w jego treści obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] r. (str. 6 operatu), zgodnie z którym ww. działka usytuowana była w jednostkach strukturalnych o symbolach 4KDD1 – teren publicznej drogi dojazdowej. Prawidłowo zatem określiła wartość prawa własności przejętej działki – w oparciu o analizę rynku nieruchomości drogowych tj. nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec ograniczonej ilości transakcji dotyczących tego typu nieruchomości biegła do analiz przyjęła rynek lokalny obejmujący granice powiatu [...] ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości sąsiadujących z miastem K. - M i O., wskazując jednocześnie na podobieństwo cech kształtujących tj. położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania (pkt 10.4 str. 11,12 operatu). W konsekwencji dokonując oceny tego operatu jako dowodu (opinii biegłego) w sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jest on kompletny, logiczny i spójny. Stawiane w nim tezy mają racjonalne wytłumaczenie, a tok rozumowania rzeczoznawcy został przedstawiony w sposób zrozumiały i czytelny. Należało zatem uznać, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający przepisom prawa. Odnosząc się do treści odwołań Wojewoda wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy złożyła w tym względzie obszerne wyjaśnienia w piśmie z [...] r., z którymi strony postępowania się zapoznały i nie wniosły do nich uwag (protokół z [...] r. i z [...]r.). Ponadto do kwestii tych rzeczoznawca odniosła się już w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji (pismo z [...] r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej z jej udziałem z [...] r.), z którymi również strony miały możliwość zapoznania się. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją Starosty [...] i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 Kpa oraz art. 149, art. 151 i art. 154 u.g.n., a nadto z naruszeniem § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu co do niedostatecznej i nieprawidłowej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako dowodu przesądzającego o wysokości ustalonego odszkodowania. Zdaniem skarżącej biegła powinna oprzeć się na wystarczającej ilości transakcji dotyczących działek na terenie Gminy K., a nie gmin sąsiednich. Jej zdaniem biegła nie wykazała, że przyjęła do porównań nieruchomości najbardziej do siebie podobne. W konsekwencji zdaniem Gminy zasadne jest twierdzenie, że niewłaściwie dobrane zostały nieruchomości podobne i niewłaściwie ocenione zostały cechy je różnicujące. "W uwzględnionych w operacie transakcjach chodziło o takie ich rodzaje, które dotyczyły gruntów o innym przeznaczeniu, nie ustalono zaś, choćby w przybliżeniu udziału transakcji pod wykup dróg, choć łatwo je można było dostrzec." W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2016 r. reprezentowani przez adwokata uczestnicy postępowania A. i E. małżonkowie S. wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie sądowej dnia 2 grudnia 2016 r. pełnomocnik uczestników wniósł dodatkowo o zasądzenie na ich rzecz odsetek ustawowych od kwoty przyznanego odszkodowania do dnia jego zapłaty przez Gminę K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko w tym zakresie podlega ona kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy obowiązek wypłaty przez skarżącą Gminę odszkodowania za działkę drogową nr 3 stanowiącą współwłasność małżonków S., której własność przeszła z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność skarżącej, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowana. Rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia sporu co do wysokości tego odszkodowania, który w związku z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n. sprowadza się do oceny wykonanego na użytek niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa rzeczoznawcy Z. P. – M., na którym oparły się organy obu instancji. W tym względzie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej operat ten został przez Wojewodę [...], a wcześniej przez organ pierwszej instancji należycie, w ramach posiadanych w tym względzie przez te organy kompetencji, skontrolowany i oceniony. Ocena ta zdaniem Sądu zasługuje na pełną aprobatę. Kwestionując tę ocenę skarżąca, nie sprecyzowała w stosunku do operatu konkretnych, dających się ocenić i zasługujących na aprobatę zarzutów. W szczególności nie wykazała, że na terenie Gminy K. została zawarta wystarczająca ilość wolnorynkowych transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi w rozumieniu § 36 pkt 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Za takie nie mogą być w szczególności uznane dołączone do skargi porozumienia. Przyjęte w nich ceny trudno bowiem uznać za rynkowe w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na powierzchnię objętych nimi działek trudno też uznać je za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 tej ustawy do nieruchomości wycenianej w niniejszej sprawie. Wobec tego dopuszczalne było uwzględnienie przez biegłą transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. Kwestia ta została przez nią szczegółowo omówiona m.in. w piśmie z [...] r. Wynika z niego m.in., że wbrew stanowisku skarżącej średnie ceny nieruchomości na terenie Gminy K. są nawet niższe niż na terenie Gminy O.. Niezrozumiały i bezpodstawny jest też sformułowany w skardze zarzut jakoby w operacie biegła wzięła pod uwagę transakcje dotyczące "gruntów o innym przeznaczeniu." Za ustaloną ostatecznieceną za przejętą przez skarżącą nieruchomość przemawiały nadto ceny jaką uczestnicy uzyskali za sprzedaż nieruchomości sąsiednich - w kwotach 60 zł za 1m2. Dokonując oceny przedmiotowego operatu należy też mieć na uwadze, że jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmie do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji," czego skarżąca w niniejszej sprawie nie uczyniła. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).