II SA/Gl 370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. "A" sp. z o.o. z siedzibą w Z. dnia 31 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z czterema garażami indywidualnymi wbudowanymi oraz zagospodarowaniem terenu, w tym budową wewnętrznych dróg dojazdowych i parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w G. Po przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z jego wnioskiem. Odwołania od tej decyzji (identycznej treści) złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości W. W., R. G. oraz A. G. i K. G.-S. Odwołania te kwestionowały przede wszystkim zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka, której dotyczy pozwolenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest oznaczony symbolem TMN – teren małych domów mieszkalnych. W ocenie odwołujących się przedsięwzięcie polegające na budowie budynku, w którym ma znajdować się 19 mieszkań nie mieści się w pojęciu "małego domu mieszkalnego". Podnieśli w tym zakresie, iż WSA w Kielcach w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. II SA/Ke 843/11 utożsamił to pojecie w praktyce z budynkami jednorodzinnymi, albo wielorodzinnymi składającymi się z kilku lokali. W zakresie zagospodarowania przestrzennego wskazali także, ze planowane przedsięwzięcie narusza ład przestrzenny. Przy ul. [...] (na długości około 600 metrów) znajdują się niewielkie obiekty mieszkalne, co najwyżej dwurodzinne. Kubatura planowanego budynku to zaś ponad 6400 m3. Plan miejscowy § 14.3.1),C,7 wprowadził zasadę nawiązywania formą nowych obiektów do otaczającej zabudowy. Podnieśli wreszcie, że zgodnie z planem miejscowym dopuszczalna zabudowa (zgodnie z planem) może posiadać 3 kondygnacje z podpiwniczeniem i poddaszem użytkowym. Nawiązując do leksykalnego znaczenia słowa "poddasze" wywiedli, iż zaplanowane poddasze jest w istocie czwartą kondygnacją. Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania odwoławczego zobowiązał inwestora do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów. W związku z powyższym została opracowana i przedstawiona "Analiza nawiązania formą nowego obiektu do otaczającej zabudowy [...]" sporządzona przez mgr inż. arch. A. B. Wzorując się na zasadach obowiązujących przy ustalaniu tzw. "dobrego sąsiedztwa" przedstawił on parametry planowanej zabudowy w porównaniu do zabudowy istniejącej. Odwołujący się złożyli jednobrzmiące pisma stanowiące odpowiedzi na "analizę", gdzie kwestionowali zawarte tam ustalenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał skarżoną decyzję w mocy uznając, iż zarówno ustalenia dokonane przez organ I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie przewidują pojęcia "małych domów mieszkalnych". Zatem treść obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia [...] r. nr [...] należy traktować w ten sposób,, iż przewiduje on zabudowę mieszkaniową. Konieczne jest oczywiście spełnienie parametrów nowej zabudowy, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. (sygn. II SA/Gd 741/05), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, iż niezasadne jest powoływanie się do definicji nieaktualnych ale również nie przystających do aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Przedstawiona przez inwestora analiza wskazuje, iż projektowana zabudowa spełnia wszystkie wymagania – również w zakresie kontynuacji istniejącej (nawiązania do niej). Niezależnie od tego organ wskazał, iż część planu dotycząca tej problematyki ma charakter nieobligatoryjny. Odnosząc się wreszcie do zarzutu dotyczącego, iż projektowany budynek posiada w istocie cztery kondygnacje i nieużytkowe poddasze organ administracji stwierdził, iż występujące nad ostatnią kondygnacją (zgodnie z projektem – nad użytkowym poddaszem) przestrzenie nie mogą być uznane za poddasze. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyły A. G. i K. G.-S. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagajac się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucili organowi administracji naruszenie: I. postanowień § 14. 3.2.4), § 14.3.1), § 15.3 i § 16.1 Uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po wschodniej stronie ulicy [...] stanowiącego część dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.. [...]), poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszystkich zasad dotyczących zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w niezgodnym z prawem wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane; II. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w powiązaniu z art. 2 pkt 1 i 2 poprzez dopuszczenie do budowy budynku wielorodzinnego o rozmiarze kilkukrotnie przewyższającym budynki jednorodzinnym znajdujące się na działkach sąsiadujących, co łamie zasadę ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa; III. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak poszanowania regulacji determinujących zgodność zabudowy w spornym rejonie tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o opinie przedłożone przez zainteresowanego inwestora bez jednoznacznego ustosunkowania się do argumentów skarżących, bez zasięgnięcia opinii niezależnego biegłego, bez oględzin terenu planowanej inwestycji w powiązaniu z postanowieniami § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie jednolitych zasad interpretacji zapisów planu miejscowego w zakresie formy i dopuszczalnej wysokości zabudowy w tym z naruszeniem zasady praworządności i równości stron wobec prawa, poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ II Instancji punktu widzenia projektanta zawartego w "Analizie nawiązania formą nowego obiektu do otaczającej zabudowy", będącego stroną postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej bez obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], w której organ udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z czterem a garażami indywidualnymi wbudowanymi oraz zagospodarowaniem terenu, w tym budową wewnętrznych dróg dojazdowych i parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w G. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Szczegółowe wymagania co do projektu budowlanego określa zaś art. 34 ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...]". W świetle art. 34 ust. 3 powinien on zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie składu orzekającego wydana decyzja odpowiada prawu a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Pierwszy z zarzutów dotyczy braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami § 14. 3.2.4), § 14.3.1), § 15.3 i § 16.1 Uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego po wschodniej stronie ulicy [...] stanowiącego część dzielnicy [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.. [...]), poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszystkich zasad dotyczących zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w niezgodnym z prawem wydaniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane; Powyższy zarzut dotyczy w istocie kilku kwestii. Pierwsza związana jest z tym, iż działka, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie jest oznaczona jako TMN – teren małych domów mieszkalnych. A kubatura planowanego obiektu wynosi ponad 6000 m3. Trafnie jednak Wojewoda w swej decyzji wskazał, iż przepisy obowiązującego prawa nie znają pojęcia "małych domów mieszkalnych". W samym planie występuje tu zresztą znacząca niekonsekwencja. Dopuszcza on bowiem lokalizowanie obiektów trzykondygnacyjnych wraz z piwnicą i poddaszem. Nie można uznać takiego budynku uznać za "mały dom mieszkalny". Dlatego też w ocenie składu orzekającego przeznaczeniem terenu oznaczonego TMN jest zabudowa mieszkaniowa. W tym zakresie w pełni zasadne jest stanowisko WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. (sygn. II SA/Gd 741/05 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, iż niezasadne jest powoływanie się do definicji nieaktualnych ale również nie przystających do aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Niezależnie od tego trzeba podkreślić, iż organy dokonały oceny inwestycji w zakresie spełniania innych warunków określonych w planie miejscowym tj. - procent terenów zabudowanych ( powierzchnia maksymalna) 35 %, - procent terenów zielonych ( biologicznie czynnych - powierzchnia minimalna) - 55 %, - wskaźnik intensywności zabudowy - do 0,8, - nieprzekraczalną liczbę kondygnacji, wysokość zabudowy ( z dopuszczeniem podpiwniczenia i poddasza użytkowego). Ocena tego ostatniego parametru, w ocenie skarżących, nastąpiła również z naruszeniem prawa. Wynikać ma to z treści § 15.3 planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza na tym terenie budowę budynków maksymalnie 3 kondygnacyjnych wraz z podpiwniczeniem oraz poddaszem (w tym użytkowym). Jak jednak wskazano w skardze, budynek ma 5 przestrzeni poziomych. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Należy zgodzić się z ustaleniami, iż przedmiotowy obiekt składa się z trzech kondygnacji i dodatkowej "kondygnacji" w postaci użytkowego poddasza. Nie sposób uznać bowiem fragmentów konstrukcji znajdujących się nad użytkowym poddaszem stanowią "poddasze". Można co najwyżej traktować jako element konstrukcyjny użytkowego poddasza W ocenie składu orzekającego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia ładu przestrzennego. W aktach administracyjnych znajduje się analiza obrazująca parametry (kształt i wielkość) budynków znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Analiza została sporządzona wedle reguł stosowanych przy ocenie obszaru analizowanego (w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy). Wynika z niej, iż w pobliżu znajduje się wiele obiektów budowlanych o bardzo zróżnicowanych parametrach. Można tak wskazać również obiekty znacznej wysokości składające się z wielu mieszkań. Nie doszło zatem w sprawie do złamania zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Powyższe ustalenia czynią wreszcie bezprzedmiotowym zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. Organy administracji przeprowadziły w sprawie wystarczające postępowanie wyjaśniające. Na uwagę zasługuje okoliczność, iż Wojewoda [...] uzupełnił postępowanie dowodowe, i przy pomocy uzyskanych w ten sposób informacji wyjaśnił wszystkie wątpliwości. Rozstrzygnięcie odpowiada zaś zasadzie prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.