II SA/Gl 371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi B. D. i R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą celem realizacji inwestycji drogowej oddala skargę. Ostateczną decyzją z [...]r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]", opisanej przez projekt pod nazwą "[...]". Decyzja została wydana na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194). Decyzją tą zatwierdzono m. in. podział działki nr "1" o pow. [...] ha na działki nr "2" o pow. [...] ha i nr "3" o pow. [...] ha oraz podział działki nr "4" o pow. [...] ha na działkę nr "5" o pow. [...] ha i działkę nr "6" o pow. [...] ha. Działki nr "2" i "5" położone są w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W pkt 3 decyzji stwierdzono, że nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...] z dniem ostateczności decyzji, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o ile przejście na własność działek nie nastąpiło w trybie przepisu art. 73 i 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872). Jako działki zakwalifikowane do regulacji w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy wymieniono m. in. działki nr "2" i "5". Jako dotychczasowi właściciele tych działek wskazani zostali R. D. i B. D. Pismem z [...]., wysłanym [...]r., skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Powiatu [...] decyzją Starosty nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast pismem z dnia [...]r. Zarząd Powiatu w C. wystąpił do Wojewody o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na rzecz Powiatu [...] z dniem [...]r. własności nieruchomości drogowej położonej w gminie M. obręb K., oznaczonej nr "2" o pow. [...] ha i "5" o pow. [...]ha, stanowiącej w dniu [...]r. własność R. i B. D. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość objęta wnioskiem była w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa i stanowiła drogę wojewódzką. Wojewoda [...] pismem z [...]r. zawiadomił strony, w tym skarżących, o wszczęciu postępowania w sprawie uregulowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, którego przedmiotem są działki nr "2" i "5", stanowiące w dniu [...]r. współwłasność małżonków D. Podano, że postępowanie ma wykazać, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość spełniała przesłanki wynikające z art. 73 powołanej ustawy i czy w związku z tym z mocy prawa stała się z dniem [...]r. własnością Powiatu [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość obejmującą działki nr "2" i "5", prowadzone w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], czy działki te stały się z dniem [...]r. własnością Powiatu [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...). W uzasadnieniu opisano regulację ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dotyczącą nabywania przez jednostki samorządu terytorialnego i Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod takie drogi i przysługujące w związku z tym dotychczasowym właścicielom roszczenia odszkodowawcze. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające już w dniu [...]r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w tym trybie było wypłacane dotychczasowym właścicielom na ich wniosek, złożony w okresie od [...] r. do [...]r. W związku z tą regulacją, Starosta wystąpił zatem do Wojewody [...] o rozstrzygnięcie, czy działki nr "2" i "5" stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...]. Okoliczność ta stanowi w prowadzonym postępowaniu o odszkodowanie za przedmiotowe działki zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia zawieszenie postępowania. Zostanie ono podjęte po wydaniu przez Wojewodę ostatecznej decyzji. Równocześnie wskazano, że decyzja Starosty [...] z [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zastrzeżenie, którego skutkiem jest konieczność rozstrzygnięcia, czy przejście na rzecz powiatu własności działek nr "2" i "5" nastąpiło w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W złożonym zażaleniu B. D. i R. D. podnieśli, że nie negują zasadności prowadzenia inwestycji drogowych i zajęcia w tym celu części ich gruntu. Nie rozumieją jednak, z jakich powodów organ sugeruje, jakoby do zajęcia części ich gruntu pod drogę miało dojść już wcześniej. Zaprzeczyli, aby część ich nieruchomości była we władaniu powiatu już w roku [...], podali też, że wówczas nikt ich nie powiadomił o treści obowiązujących przepisów. Na wydawanych im w przeszłości mapach w żaden sposób nie ujawniono faktu zajęcia gruntu, nie znalazł on także odzwierciedlenia w dokumentacji związanej z prowadzoną w gminie procedurą planistyczną. Zarzucili także, że do chwili obecnej nie zostały na gruncie ujawnione znaki graniczne a z nowym przebiegiem granicy kolidują istniejące drzewa. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko, że wynik będącego w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki objęte decyzją Starosty o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. Zwrócił przy tym uwagę, że na etapie rozpoznawania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mogą być rozpoznane ani zarzuty dotyczące zasadności zastosowania przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), ani zarzuty związane z kwestiami geodezyjnymi. W skardze do sądu administracyjnego B. i R. D. podali, że wnoszą ją ze względu na zawężenie sprawy do kwestii odszkodowania za przejęcie kawałków ich działki i pominięcie takich podnoszonych przez nich zastrzeżeń, jak związane z wycięciem znajdującego się na tym terenie drzewa, czym naruszono ich własność. Zarzucili, że również drewno z wyciętego drzewa należało do nich i zostało bezprawnie zabrane. Po wycięciu drzewa zostały jego korzenie, co uniemożliwia realizację ogrodzenia w tym miejscu. Podnieśli, że wedle ich przekonania, do działek o aktualnych numerach "2" i "5" nie znajdują zastosowania skutki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), albowiem nie były one zajęte pod drogę. Dla uzasadnienia swoich zarzutów do pisma procesowego z dnia [...]r. skarżący dołączyli zdjęcia pnia pozostałego po wyciętym drzewie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącym, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest co do zasady zaskarżony do sądu akt wydany przez organ administracji. Sąd administracyjny bada legalność, czyli zgodność z prawem konkretnego, zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie może odnosić się do spraw, których to kontrolowane rozstrzygnięcie nie dotyczy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy zawieszenie przez organ administracji prowadzonego postępowania było uzasadnione i dokonane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Tylko okoliczności związane z podstawą zawieszenia postępowania mogą być przez Sąd kontrolowane. Podobnie wyglądała zresztą sprawa na etapie postępowania zażaleniowego i kompetencji organu II instancji. Skoro skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie o zawieszeniu przez Starostę prowadzonego przez niego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to organ II instancji nie mógł kontrolować i rozstrzygać innych kwestii, niż zasadność zawieszenia postępowania. Stąd nie mają znaczenia dla sprawy zarzuty zawarte w skardze, że zdaniem skarżących bezzasadnie ograniczono się do kwestii procesowych, pomijając inne zgłaszane przez strony zastrzeżenia i żądania. Organ odwoławczy nie mógł i nie powinien rozstrzygać o innych kwestiach, niż przesłanka zawieszenia postępowania, gdyby to zrobił, to w tym zakresie jego rozstrzygnięcie byłoby wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności w takiej części, w jakiej wykraczałoby poza sprawę zawieszenia. Podobnie nie mogą odnieść skutku zarzuty, negujące zasadność stosowania w stosunku do działek nr "2" i "5" przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...). W niniejszym postępowaniu, zarówno Sąd, jak i organ odwoławczy, nie badają, czy zaistniały przesłanki do nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa tych działek, w czyim władaniu pozostawały one w dniu [...]r. i czy były wówczas zajęte pod drogę publiczną. Te okoliczności należy podnosić w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], wszczętym [...]r. na wniosek Starosty [...], w ramach tego postępowania Wojewoda powinien wydać decyzję, która będzie rozstrzygała w przedmiocie przesłanek z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Natomiast sprawa rozpoznawana w niniejszym postępowaniu przez Sąd dotyczy wyłącznie zagadnienia procesowego, związanego z zasadnością zawieszenia postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w stosunku do działek oznaczonych aktualnie numerami "2" i "5" prowadzone są dwa odrębne postępowania, oparte na różnych podstawach prawnych. Jedno jest prowadzone w związku z decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zgodnie z zawiadomieniem z [...]r. dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogę, przebudowywaną na podstawie tego zezwolenia. Zostało ono wszczęte z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194), działki położone w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w tym powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z datą jej ostateczności z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie za nie jest ustalane i wypłacane na podstawie odrębnie wydanej decyzji w przedmiocie odszkodowania. Właśnie ze względu na tę regulację Starosta, po uzyskaniu przez decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej przymiotu ostateczności, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, które winno być wypłacone dotychczasowym właścicielom. Po wszczęciu postępowania Starosta zawiesił je jednak, do czasu zakończenia drugiego z postępowań, dotyczącego tych samych działek, które ma wyjaśnić, kto jest ich właścicielem. Drugie postępowanie prowadzone jest przez Wojewodę [...] z wniosku Starosty [...], zgłoszonego w oparciu o art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872). Zgodnie z regulacją tego artykułu, nieruchomości pozostające w dniu [...]r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...]r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego tych nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie zaś za te nieruchomości jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ramach tego postępowania skarżący winni zatem podnosić zarzuty dotyczące stanu faktycznego i prawnego działek "2" i "5" w dniu [...] r. Wynik tego postępowania rozstrzygnie zaś, w jakiej dacie skarżący utracili prawo własności części swojej nieruchomości i jakie przepisy są podstawą do dochodzenia przez nich roszczeń odszkodowawczych. Opisana wyżej zależność między tymi dwoma postępowaniami była podstawą podjętego przez organy postanowienia o zawieszeniu postępowania prowadzonego przez Starostę w przedmiocie odszkodowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę, czy w odniesieniu do działek skarżących spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W ocenie Sądu wydane postanowienie jest prawidłowe i znajduje swoje uzasadnienie w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, który został przez organy powołany jako podstawa prawna zawieszenia. Przepis ten przewiduje, że organ zawiesza prowadzone postępowanie, jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wyżej wskazano, rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za działki objęte decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydanie w tej sprawie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] kwestii, czy działki te nie stały się już wcześniej własnością Powiatu [...]. Jest to zagadnienie istotne dla prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przesądza bowiem o tym, kto i od kiedy jest właścicielem nieruchomości. Legitymowanie się zaś prawem własności do działek uzasadnia roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Kwestia tytułu prawnego do działek stanowi wobec tego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, co uzasadnia zawieszenie postępowania w przedmiocie odszkodowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę sprawy prowadzonej w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Skoro zatem zawieszenie postępowania należy ocenić jako prawidłowe, wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze podane wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.