II SA/Gl 374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. C.-K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżąca G. C-K. właścicielka budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o "wydanie opinii czy przedmiotowy budynek nadaje się do dalszego użytkowania" ze względu na fakt uszkodzenia go po obsunięciu się ziemi w [...] r. W związku ze skierowanym do organu nadzoru budowlanego pismem wnioskującym o wydanie opinii, pracownicy Inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na ww. działce usytuowany jest użytkowany budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, murowany w technologii tradycyjnej, dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej posesji, kryty papą bitumiczną. Do budynku została dobudowana kotłownia wraz z pomieszczeniem gospodarczym. Inwestor przedłożyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., Nr [...], z dnia [...] r., udzielającą A. W. - poprzedniej właścicielce, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Ponadto do wglądu przedłożyła decyzję Nr [...] (sygn. [...]) z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dobudowę kotłowni do istniejącego budynku mieszkalnego. Do protokołu oględzin G. C-K. oświadczyła, że przedmiotową nieruchomość nabyła aktem notarialnym Nr Rep. [...] w dniu [...] r. Oświadczyła również, że w związku z osunięciem się skarpy w [...] r., od strony północno-zachodniej doszło do spękania ścian nośnych, widoczne są zarysowania, w południowej ścianie szczytowej widoczne jest wybrzuszenie, wewnątrz obiektu widoczny grzyb na ścianach. W sprawie, której przedmiotem było dokonanie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego prowadzone było odrębne postępowanie zakończone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...]. Skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 755/11. Przedmiotem obecnie kontrolowanego postanowienia są natomiast istotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na dobudowę kotłowni do istniejącego budynku mieszkalnego. W tej sprawie postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał wykonanie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływem atmosferycznym. Zobowiązał też skarżącą do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. Jako podstawę prawną organ pierwszej instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału doprowadziła do wniosku, iż w realizowanym obiekcie kotłowni istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego zmieniając charakterystyczne parametry obiektu takie jak powierzchnię zabudowy, kubaturę oraz wymiary poziome budynku. W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącą zażalenia na powyższe postanowienie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do faktu, że przedmiotowa inwestycja realizowana była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwołał się przy tym do przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdził, że zarówno zebrany w sprawie materiał, jak i twierdzenia samej skarżącej wskazują, że przedmiotowa budowa jest na etapie realizacji i nie została zakończona. Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, iż wykraczają one poza granice niniejszego postępowania. W szczególności poza zakresem postępowania pozostaje badanie zarzutów w stosunku do decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz orzeczenia o wyłączeniu tego budynku z eksploatacji i jego rozbiórce. W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżąca wniosła o "odrzucenie" zaskarżonego postanowienia, o nakazanie wydania postanowienia o wyłączeniu budynku z eksploatacji i jego rozbiórkę zgodnie z decyzją Państwowego Instytutu Geologicznego w W. z dnia [...] r. Ponadto skarżąca wniosła o rozpatrzenie zasadności wydania w dniu [...] r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, który już wówczas nie spełniał warunków i w sposób oczywisty naruszał przepisy Prawa budowlanego i prawa karnego. Wniosła też o rozpatrzenie przyczyn opieszałości i bezczynności urzędniczej w załatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazała w skardze, że zarówno budynek mieszkalny jak i kotłownia uległy zniszczeniu w wyniku osuwiska, które miało miejsce w nocy z [...] r. Skarpa jest czynna i może się w każdej chwili uaktywnić prowadząc do kolejnej tragedii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. W pierwszej kolejności zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Uwaga ta jest o tyle istotna, że jak wynika z akt administracyjnych oraz z wystąpień skarżącej, łączy ona postępowanie w niniejszej sprawie z postępowaniem w sprawie budynku mieszkalnego w związku ze szkodami, jakich doznała na skutek uaktywnienia się osuwiska. Skarżąca w tym postępowaniu usiłuje również doprowadzić do wzruszenia wcześniejszych ostatecznych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Tymczasem granice niniejszej sprawy zostały zakreślone przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Postanowienie to dotyczy wyłącznie budynku kotłowni realizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji ani organy administracyjne, ani też sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygnięcia dalej idących żądań skarżącej, aniżeli te, które wprost dotyczą istoty sprawy, tj. odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaznaczyć wypadnie, że w niczym nie ogranicza to skarżącej w możliwości dochodzenia swoich praw i roszczeń w innych postępowaniach, w tym zmierzających np. do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] r., względnie do wszczęcia innych postępowań administracyjnych lub sądowych. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadkach innych aniżeli samowola budowlana, o której mowa w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest z jednej strony aby roboty budowlane były w toku, z drugiej zaś, aby wykonywane były z istotnymi odstępstwami. Za prawidłowe należy uznać ustalenia organów obu instancji, że budynek kotłowni nie został ukończony, a zatem można mówić o wykonywaniu robót budowlanych tak długo, jak długo inwestycja nie zostanie ukończona. Tej okoliczności nie przeczy też sama skarżąca. Z kolei dla oceny, czy roboty budowlane wykonywane są z istotnymi odstępstwami należy sięgnąć do przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Z treści tego przepisu należy wnioskować a contrario, że odstąpienie dotyczące wskazanych parametrów jest odstąpieniem istotnym. Z akt sprawy wynika, że do takich odstępstw podczas realizacji kotłowni doszło. Tej okoliczności również skarżąca nie zaprzecza. W takim stanie faktycznym wydanie postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego stało się nie tylko uzasadnione, ale i konieczne. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, tak jak już uczynił to tut. Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., że skarżąca w istocie domaga się wydania przez organ "postanowienia o wyłączeniu budynku z eksploatacji i jego rozbiórce". Zdaniem skarżącej budynek grozi zawaleniem, a jedynie takie rozstrzygnięcie umożliwi jej uzyskanie pomocy rządowej na jego odbudowę. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie świadczy o tak poważnym zagrożeniu. Sporządzona w dniu [...] r. "Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią" stwierdza bowiem w konkluzji, że budynek mieszkalny położony poniżej osuwiska powinien zostać objęty "obserwacyjnym monitoringiem budowlanym". Natomiast obszar wyznaczonego osuwiska i przylegający doń teren winien wprawdzie istotnie zostać wyłączony z zabudowy jednak wskazanie to dotyczy w myśl Karty planu zagospodarowania przestrzennego, nie odnosząc się do istniejących obiektów. Z kolei sporządzona w dniu [...] r. na użytek postępowania w sprawie pomocy ze środków Skarbu Państwa, przywoływana przez skarżącą opinia rzeczoznawcy J. O. stwierdza we "wnioskach końcowych", że na dzień sporządzenia opinii "nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia dla życia ludzi". Jednakowoż ze względu na liczne uszkodzenia budynek nie nadaje się do użytkowania, a jego stan rzeczoznawca określił jako "mierny". Zdaniem autora opinii po wykonaniu remontu poszczególnych elementów budynku (nie wskazano jakich) może on spełniać warunki przydatności do użytkowania. W przypadku prowadzenia remontu rzeczoznawca zaleca sporządzenie opinii geologiczno-technicznej skarpy. Nie podlegał rozpoznaniu w niniejszej sprawie zarzut bezczynności, czy przewlekłości postępowania. Stronie przysługują środki prawne zmierzające do likwidacji tego rodzaju naruszeń prawa, jednak poddanie ich kontroli sądowoadministracyjnej wymaga wyczerpania trybu postępowania przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a w dalszej kolejności wniesienia odrębnej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Także personalne zarzuty wobec działań urzędników nadzoru budowlanego nie mogą podlegać rozpoznaniu, wykraczają bowiem poza zakres kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.