II SA/Gl 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 647 (sześćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 130a ust. 10h i 10j ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. – dalej p.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) nakazał firmie "A" z siedzibą w O. zapłatę kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., związanych z przechowywaniem, oszacowaniem wartości i likwidacją pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] , za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 1 grudnia 2010 r. funkcjonariusz Straży Miejskiej w K. , działając na podstawie art. 130a ust. 1 p.r.d., wydał dyspozycję nr [...] usunięcia z drogi w K. pojazdu marki [...] j.w., z powodu blokowania bramy wjazdowej. Wskazany pojazd w dniu wydania dyspozycji stanowił własność "A", z siedzibą w O. , poprzednia nazwa "B" z siedzibą w C. , przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. Straż Miejska w K. powiadomiła właściciela o usunięciu pojazdu z drogi. Został on też pouczony o skutkach nieodebrania pojazdu. Wymienione pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 31 grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy K. orzekł przepadek pojazdu na rzecz Miasta K. . Po uprawomocnieniu się postanowienia w dniu [...] r. pojazd został przekazany do stacji demontażu pojazdów celem jego utylizacji. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta w C. wyrejestrował pojazd z ewidencji. W odwołaniu od ww. decyzji "A" , zarzuciła: 1) naruszenie art. 130a ust. 6, 10h i 10j p.r.d. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez obciążenie skarżącej spółki kosztami usunięcia, przechowywania i holowania pojazd [...], które to koszty są nieuzasadnione; 2) naruszenie art. 130a ust. 10 p.r.d., przez przyjęcie, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek nakazania zapłaty kosztów wskazanych w decyzji; 3) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego; 4) naruszenie art. 107 k.p.a.,przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta było prawidłowe. Wysokość stawki dziennej przechowywania pojazdów określona jest przepisami prawa powszechnie obowiązującego i wiąże organy rozstrzygające w sprawie. Wysokość nakładanych kosztów jest także niezależna od kosztów faktycznie poniesionych. Skargę na decyzję SKO wniosła "A" , zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie art. 130a ust. 6, 10h i 10j p.r.d. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez obciążenie skarżącej spółki kosztami usunięcia, przechowywania i holowania pojazdu, które to koszty są nieuzasadnione; 2) naruszenie art. 130a ust. 10 p.r.d., przez przyjęcie, że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek nakazania zapłaty kosztów [pic]wskazanych w decyzji; 3) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a., przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. przez: - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy stawki za jeden dzień postoju, przyjmowane w kolejnych okresach przez organ, odpowiadały stawkom rynkowym, - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przebiegu postępowania sądowego w przedmiocie przepadku pojazdu [...], sygn. [...] , toczącej się przed Sądem Rejonowym K. , - przyjęcie, że przedmiotowy pojazd przez okres od [...] r. do [...] r. znajdował się na miejskim parkingu strzeżonym, - przyjęcie, że pojazd został pozostawiony w miejscu niedozwolonym i utrudniającym ruch; 4) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy, w szczególności nie odnosząc się do wszystkich zarzutów, jakie zostały podniesione w odwołaniu do decyzji Prezydenta Miasta K. , w szczególności co do tego, że przedmiotowy pojazd znajdował się przed jego usunięciem w miejscu niedozwolonym i utrudniającym ruch, że do dnia [...] r. znajdował się na parkingu strzeżonym miejskim oraz co do winy Miasta K. , jeśli chodzi o wszczęcie postępowania w przedmiocie przepadku pojazdu i jego uprawomocnienia się. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że SKO praktycznie w ogóle nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w zakresie zwłoki co do postępowania w przedmiocie przepadku pojazdu. Organ dopuścił się niewątpliwej zwłoki w przeprowadzeniu procedury przejęcia pojazdu na własność Miasta, czym naraził spółkę na nieuzasadnione koszty. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, gdy na długość okresu przechowywania pojazdu na postoju wpływ ma opieszałość organu, który zwleka z kolejnymi czynnościami zmierzającymi do przejęcia pojazdu na własność, nie może dochodzić w tym zakresie zwrotu takich kosztów. SKO także nie poddało należytej ocenie wysokości stawek za dzień postoju, które są zawyżone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Właściciel pojazdu (osoba uprawniona do odbioru pojazdu) nie może jednak, w ocenie Sądu, ponosić negatywnych konsekwencji związanych z opieszałością, czy brakiem wymaganej staranności organu w procedurze, której konsekwencje wskazane są w art. 130a ust. 10h p.r.d. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Ke 109/18 i podane tam orzecznictwo), nie może być tak, że organ nie robi nic przez pewien czas i dopiero potem występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża się inny podmiot. W ten sposób właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. Nawet związany charakter przepisów stanowiących podstawę obciążenia skarżącej Spółki kosztami nie może usprawiedliwiać długotrwałości postępowań, których negatywne skutki i koszty ponosi strona. Byłoby to sprzeczne także z wymogami tzw. prawa do dobrej administracji, które funkcjonuje w porządku unijnym. W kontekście wprowadzonej zmiany terminu, po którym starosta występuje do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu i jego skróceniem (art. 130a ust. 10 p.r.d.), dodatkowo uwzględniając regulacje zawarte w art. 130a ust. 10c i ust. 10d p.r.d., a także w świetle art. 130a ust. 10a p.r.d., określającego termin, który ustawodawca ustanowił jako wystarczający na reakcję właściciela pojazdu (lub osoby uprawnionej do jego odbioru) na odebranie pojazdu z parkingu strzeżonego, w ocenie Sądu, właściciela pojazdu powinny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są wynikiem zaniechań czy bezczynności organu administracji (np. wyrok WSA w Kielcach z 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Ke 109/18). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że kwestia ta ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku powstania kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym generuje bowiem koszty i jest rzeczą zrozumiałą, że organ powinien podjąć działania, aby je zminimalizować. Naruszenie przez administrację powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy koszty, którymi została obciążona skarżąca Spółka, są kosztami uzasadnionymi. Jest to istotne, bowiem zawiadomienie o usunięciu pojazdu jest datowane na [...] r. i zostało doręczone Spółce – jak sama przyznaje – w dniu [...] r. (potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach w tym zakresie nie jest jednoznaczne). Z postanowienia Sądu Rejonowego K. z [...]r. (prawomocnego – jak ustalono – [...] r.), orzekającego przepadek pojazdu na rzecz Miasta wynika, iż zostało ono wydane na podstawie wniosku z "[...] r." Widoczne są tu zatem długie odstępy czasu, które powodowały naliczenie kosztów na Skarżącą. W żaden sposób nie wykazano, by ww. odstępy czasowe były uzasadnione w jakikolwiek sposób i że dochowano należytej staranności w prowadzeniu procedury likwidacji pojazdu. Nie można natomiast podzielić argumentu, że stawki, będące podstawą obliczeń, są zawyżone. Kwestia wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu wynika z uchwał, będących prawem miejscowym. Podlegają one odrębnej procedurze zaskarżania i nie jest rzeczą niniejszego postępowania, by stawki te podważać. Powołany przez skarżącą Spółkę wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2017 r., sygn. III SA/Wr 653/17, zapadł właśnie w postępowaniu, w którym Prokurator zaskarżył taką uchwałę. Był to jednak zupełnie inny rodzaj postępowania. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (647 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. [pic]