II SA/Gl 374/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr IFXIV.7840.11.18.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. nr IFXIV.7840.11.18.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania A. B. (dalej – Uczestniczka): – uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji) z dnia 28 marca 2023 r. znak [...]; – i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku M. B. (dalej – Inwestor, Skarżący), organ I instancji decyzją z dnia 28 marca 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę schodów zewnętrznych (niezabudowanych) do tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka nr 1 obręb – K. W uzasadnieniu ustosunkowując się do zastrzeżeń Uczestniczki wyjaśniono, że Inwestor przedłożył pozytywne uzgodnienia projektu zagospodarowania działki z: "A’ Sp. z o.o. z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] oraz z "B" S.A. z dnia 14 września 2022 r. nr [...]. Nadto zwrócono uwagę, że stosownie do art. 34 ust 3d pkt 3 u.p.b. projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Prezydent Miasta wyjaśnił, że nie jest on uprawniony do kwestionowania przyjętych przez projektanta rozwiązań (m.in. co do zastrzału podtrzymującego konstrukcję schodów), jako nie obciążających gruntu i w tym zakresie bezpiecznych. Wskazani również, że nie dopatrzono się kolizji lokalizacji projektowanych schodów z dojściem do lokalu biurowego Uczestniczki, bowiem schody zaprojektowano od strony północno-zachodniej, natomiast wejście do biura znajduje się od strony wschodniej. Podkreślono także, że miejsca postojowe nie są przedmiotem prowadzonego postępowania. Nadto wyjaśniono, że rozwiązania konstrukcyjne oraz inne projektowane rozwiązania techniczne i materiałowe są elementami projektu technicznego, wymienionymi w art. 34 ust. 3 pkt 3 u.p.b. i nie podlegają odrębnemu zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji stanął na stanowisku, że niezakończone postępowania przed WSA w Gliwicach i Sądem Najwyższym i argumentacja z nimi związana ma charakter sporu cywilno-prawnego, który pozostaje poza kognicją organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo wskazano, że inwestycja pozostaje w zgodzie z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 12 kwietnia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Wniosek spełnia wymogi formalne i materialne, wynikające z przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji, decyzja nie narusza interesu osób trzecich. W odwołaniu z dnia 2 maja 2023 r. pełnomocnik Uczestniczki rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu zarzucił naruszenie: – art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 u.p.b. poprzez wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji pomimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli i tym samym pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy brak zgody wszystkich współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością i uniemożliwia tym samym wydanie decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę; – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia nadzorczego co do postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego w postaci oględzin nieruchomości, które to postanowienie zostało zaskarżone przez Uczestniczkę; – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się Uczestniczce co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji i brak zakreślenia terminu w tym zakresie. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w kontekście dysponowania przez Inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono bowiem, że Uczestniczka, jako współwłaściciel nie wyraża zgody na dobudowanie klatki schodowej. Tymczasem budowa schodów jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, co wynika z art. 22 ust. 3 p kt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Jak zauważył pełnomocnik, Skarżący nie dysponuje zgodą jego mocodawczyni, co w konsekwencji stanowi przeszkodę dla wydania pozwolenia na budowę. Niezależnie do tego pełnomocnik Uczestniczki wyraził stanowisko, że decyzja zapadła przedwcześnie, gdyż przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie odmawiające przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. Co więcej organ I instancji nie zakreślił Uczestniczce terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji, czym naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r.: 1) uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2023 r., 2) orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że Uczestniczka skutecznie podważyła oświadczenie Skarżącego o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jednocześnie jasno wyraziła swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., co w myśl zasady określonej w art. 35 ust. 4 u.p.b. wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu organ odwoławczy uwzględnił odwołanie, a zaskarżoną decyzję o udzieleniu Inwestorowi pozwolenia uchylił. W skardze z dnia 21 lutego 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestora zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że arbitralne postanowienie sądowe o nakazanie wydzielenia samoistnych lokali i zobowiązanie Skarżącego do wykonania prac adaptacyjnych, nie jest dostateczną podstawą do wykazania, że jest on do tego uprawniony, tj. nie posiada konieczności zgody Uczestniczki jako drugiego współwłaściciela nieruchomości, na zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i jej zmianę poprzez orzeczenie o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w postaci dobudowy schodów zewnętrznych (niezabudowanych) do tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślono, że strony w toczącym się postępowaniu od 2014 r. mogły wypowiedzieć się dopiero na miesiąc przed wydaniem decyzji. Ponadto podniesiono, że organy obu instancji zaniechały zapoznania się z aktami postępowania Sądu Rejonowego w B. o sygn. [...], ewentualnie zwrócenia się do Sądu o wydanie wykładni postanowienia na podstawie, którego Skarżący dochodził wydania stosownej decyzji. Jak zaznaczył pełnomocnik o wykładnię tego postanowienia zwrócił się sam skarżący w dniu 5 stycznia 2024 r., lecz do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Według pełnomocnika, umocowaniem do samodzielnego wykonania prac adaptacyjnych podziału budynku mieszkalnego wynika z treści postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o sygn. akt [...]. Zaskakującym dla pełnomocnika Inwestora jest to, że organ dokonał ustaleń ponad orzeczenia sądowe. Przy takim toku myślenia, nigdy i w żadnej sprawie, nie będzie można dokonać skutecznego podziału na dwa odrębne lokale, tym bardziej, że jedna ze stron nie wyrażała zgody na taki podział, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W dalszej części skargi pełnomocnik przedstawił działania Uczestniczki, która uniemożliwiają wykonanie prac adaptacyjnych w terminie zakreślonym przez sąd powszechny. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. pełnomocnik Inwestora wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: – postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie oddalenia wniosku Skarżącego o wykładnię postanowienia wstępnego z dnia [...] r. wraz z klauzulą prawomocności, – postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie nakazania Uczestniczce udostępnienia lokalu Inwestorowi w celu wykonania niezbędnych prac i zakazania Uczestniczce przeszkadzania Inwestorowi w wykonywaniu prac adaptacyjnych wraz z klauzulą prawomocności, na okoliczność wykazania, iż zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego Skarżący ma wyłączne prawo do wykonania prac adaptacyjnych objętych postanowieniem wstępnym, bez zgody Uczestniczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 23 stycznia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę schodów zewnętrznych (niezabudowanych) do tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Spór koncentruje się wokół tego, czy Inwestor spełnił wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wątpliwości w tej materii wiążą się z kwestią zgodności ze stanem faktycznym oświadczenia Inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący twierdzi, że do złożenia takiego oświadczenia, tj. bez uzyskiwania zgody drugiego współwłaściciela, uprawnia go postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. o sygn. akt [...] dotyczący zasad podziału budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Orzeczeniem tym – jak podnosi Inwestor - upoważniony został do przeprowadzenia prac adaptacyjnych na zasadach określonych w opinii biegłego sądowego. Przystępując do rozważań podnieść należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 4 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oprócz spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b., inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.). Samo pojęcie "dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 u.p.b. Należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W procesie inwestycyjnym, a w szczególności na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, posiadanie prawa do nieruchomości, na której planowane są roboty budowlane, jest jednym z kluczowych aspektów. Podnieść należy, że prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonywanie robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 526/20, Lex nr 3506274). Przy czym zwrócić należy uwagę, że art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. wymaga złożenia stosownego oświadczenia, a nie udokumentowania posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2111/20, Lex nr 3404393). Zatem złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1950/21, Lex nr 3436503). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy przypomnieć przyjdzie, że Wojewoda stoi na stanowisku, że Skarżący – wobec wyraźnego sprzeciwu drugiego współwłaściciela – nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Badając uprawnienie Skarżącego do wykorzystania działki do celów budowlanych zwrócić należy uwagę, że działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę związane są z pracami adaptacyjnymi mającym doprowadzić do wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Z tego też względu należy mieć na uwadze art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 – dalej u.w.l.). Zgodnie z nim, jeżeli uczynienie zadość przesłance samodzielności lokali wymaga wykonania robót adaptacyjnych, sąd może w postanowieniu wstępnym, uznającym żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali w zasadzie za usprawiedliwione, upoważnić zainteresowanego uczestnika postępowania do ich wykonania - tymczasowo na jego koszt. W razie przeszkód stawianych przez innych uczestników, sąd - w postanowieniu wstępnym lub w postanowieniu oddzielnym - może wydać stosowne nakazy lub zakazy. Zatem postanowienie wstępne sądu powszechnego wydane w sprawie o zniesienie współwłasności w oparciu o art. 11 ust. 2 u.w.l. co do zasady stanowi skuteczne uprawnienie dla inwestora - współwłaściciela, upoważniające go do wykonania robót budowlanych, które ewentualnie przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością oraz, że z tego punktu widzenia sytuuje się na równi z orzeczeniami wydanymi w trybie art. 199 k.c. stanowiącymi takie upoważnienie. Sens tego orzeczenia sprowadza się do umożliwienia wyodrębnienia samodzielnych lokali, poprzez wykonanie robót adaptacyjnych, które spowodują ich samodzielność, przez zainteresowanych współwłaścicieli, często wbrew stanowisku pozostałych współwłaścicieli. Tym samym jest to upoważnienie zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli. Wydanie takiego postanowienia wstępnego zmierza do przekształcenia lokali w samodzielne lokale mieszkalne po to, aby umożliwić zniesienie współwłasności, czyli wydanie końcowego postanowienia w sprawie o zniesienie współwłasności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 374/16, Lex nr 2085167; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 155/19, Lex nr 2702457). Oznacza to, że wskazane prawomocne postanowienie sądu stanowi dostateczną podstawę do uznania, że inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania prac adaptacyjnych zmierzających do wyodrębnienia dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2694/14, Lex nr 2041755). W kontekście przeprowadzonych rozważań, nieprawidłowe jest stanowisko Wojewody uznające, że Inwestor nie dysponuje nieruchomością dla celów budowlanych. Otóż w dokumentacji projektowej przedłożonej przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę znajduje się postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W jego pkt 2 zawarto upoważnienie dla Skarżącego do wykonania w budynku mieszkalnym prac adaptacyjnych w postaci prac wyburzeniowo-odtworzeniowych i dobudowy klatki schodowej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ten sam Sąd postanowieniem z dnia [...] r. przedłużył termin wykonania prac adaptacyjnych do 31 grudnia 2024 r. (załączone do dokumentacji projektowej). Wskazane orzeczenie – przy uwzględnieniu nowego terminu realizacji robót – daje prawo Skarżącemu do dysponowania nieruchomością w nim wymienioną na cele budowlane do dnia 31 grudnia 2024 r. Dodać również należy, że inwestycja wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę mieści się w zakresie prac określonych w postanowieniu wstępnym. Otóż jest w nim wprost wymieniona dobudowa klatki schodowej. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto wypowie się, czy zostały spełnione pozostałe warunki pozwalające dla zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę. Zapewni też czynny udział w postępowaniu wszystkim podmiotom dysponującym interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., co miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.