II SA/Gl 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647ze zm.) - dalej zwanej u.p.z.p., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oznaczonej jako budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], a składającej się z działek: nr [...] obręb: K. z drogą wewnętrzną po działkach nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na wnioskowanym terenie brak jest planu miejscowego. W obowiązującym zaś do dnia [...] r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. wnioskowana działka znajdowała się w jednostce terenowej [...] (tereny upraw rolnych wyłączone z zabudowy) i jednostce [...] (tereny lasów). Następnie Prezydent B. wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, w którego obrębie przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy. Powołując się na wyniki tej analizy oraz treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził, że przewidziana pod zabudowę nieruchomość nie spełniania warunku wskazanego w pkt 1 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren. W przekonaniu organu spełnione zostały natomiast warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren ma bowiem pośredni dostęp do drogi publicznej z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną po działkach nr [...] stanowiących własność gminy oraz działkach nr [...] będących we współwłasności wnioskodawcy i innych osób prywatnych. Istniejące także lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia. Teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, na cele nierolnicze lub nieleśne i wreszcie na przeszkodzie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stoją przepisy odrębne. W kwestii braku spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że w sąsiedztwie nieruchomości wskazanych we wniosku inwestora nie ma działki dostępnej z tej samej drogi publicznej spełniającej funkcję mieszkalną wielorodzinną. W analizowanym obszarze dominuje bowiem zabudowa mieszkalna jednorodzinna brak jest zaś budynków w zabudowie bliźniaczej, czy budynków wielorodzinnych. Z tego powodu organ nie znalazł podstaw do lokalizacji na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. O wynikach analizy urbanistycznej organ poinformował wnioskodawcę, który zakwestionował jej ustalenia wskazując na sąsiedni budynek znajdujący się przy ul. [...] , (protokół z dnia [...] r. w aktach sprawy). Zdaniem inwestora obiekt ten jest budynkiem wielorodzinnym ponieważ zamieszkują w nim cztery rodziny prowadzące samodzielne gospodarstwa domowe na podstawie czterech umów najmu. Ponadto wnioskodawca wskazał, że w okolicy terenu objętego wnioskiem przy ul. Rucianej zlokalizowany jest także budynek wielorodzinny. W odniesieniu do tego drugiego zarzutu organ stwierdził, że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami w promieniu ok. 185 m wokół wnioskowanej działki (co stanowi więcej niż 3 - krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m). Nie znalazł też podstaw do rozszerzenia obszaru analizy wskazując, że najbliższa zabudowa szeregowa znajdująca się przy ul. Rucianej (działki nr 1660/44 i 1660/45) zlokalizowana jest w odległości ok. 520 m w linii prostej od terenu objętego wnioskiem. W związku zaś z uwagami wnioskodawcy dotyczącymi funkcji budynku przy ul. [...] , organ podał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia, czy budynek ten jest jedno czy wielorodzinny. Wobec braku definicji legalnych pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" i "zabudowy wielorodzinnej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla ustalenia znaczenia normatywnego obu pojęć organ sięgnął do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). W art. 3 pkt 2a tej ustawy, "budynek mieszkalny jednorodzinny" zdefiniowany jest jako "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Prezydent Miasta zauważył następnie, że co prawda pojęcie zabudowy wielorodzinnej nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, ale wobec definicji budynku jednorodzinnego, wnioskując a contrario, należy jego zdaniem przyjąć, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym będzie budynek o liczbie lokali mieszkalnych większej niż dwa. Znaczenie pojęcia "własności lokalu" należy wywieść z kolei do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) jako aktu prawnego regulującego zasady ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu (art. 1 ust. 1 w/w ustawy). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, "samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych". Spełnienie powyższych wymagań, zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Samodzielne lokale mieszkalne, a także lokale o innym przeznaczeniu stanowić mogą odrębne nieruchomości (art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali), a przez to mogą stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego, po dokonaniu prawnego wyodrębnienia w drodze umowy, jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości lub orzeczenia sądu znoszącego współwłasność (art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali). Dalej w uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z tym, iż o wynikach analizy przesądza zabudowa na działkach sąsiednich istniejąca w chwili sporządzania analizy urbanistycznej wystąpił do Wydziału Mienia Gminnego i Rolnictwa z zapytaniem o liczbę lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] . W odpowiedzi Wydział MGR w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał stanowisko, zajęte wcześniej w odrębnym postępowaniu [...], w którym poinformował, że w budynku przy ul. [...] , usytuowanym na działce nr [...], obręb ewidencyjny Kamienica, nie wyodrębniono lokali mieszkalnych w trybie ustawy o własności lokali. Stwierdzono również, że w przedmiotowym budynku o powierzchni użytkowej [...] m2 na podstawie umów najmu, zamieszkują obecnie cztery rodziny, ale zajmowane przez nie pomieszczenia nie stanowią w myśl przywołanej wcześniej ustawy wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Wobec tego organ na podstawie zgromadzonych dowodów nie znalazł podstaw do uznania budynku przy ul. [...] za budynek wielorodzinny. Jednorodzinny status obiektu potwierdza również wypis z kartoteki budynków, w której budynek przy ul. [...] oznaczony jest jako "budynek mieszkalny" bez podania liczby wyodrębnionych lokali, co zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001r. Nr 38, poz. 454) ma miejsce w sytuacji, gdy w danym budynku funkcjonują lokale stanowiące odrębne nieruchomości lokalowe (§ 63 ust. 1 pkt 11). Zdaniem organu, na jednorodzinny status budynku nie będzie miał zatem wpływu fakt zamieszkiwania w obiekcie czterech rodzin, prowadzących odrębne gospodarstwa domowe na podstawie czterech umów najmu. Organ dodał, że interpretacja uznająca stan prawny za rozstrzygający w kwestii statusu obiektu jako obiektu jedno lub wielorodzinnego znajduje potwierdzenie w opracowaniu Cieślik Z., Szuster S. (Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el., 2003), zgodnie z którym "... warunkiem uznania budynku za budynek jednorodzinny nie jest faktyczne wydzielenie określonej liczby lokali w budynku (...) ale prawna dopuszczalność ich wydzielenia...". Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem budynku przy ul. [...] za budynek jednorodzinny są również względy historyczne i architektoniczne. Sporny budynek jest obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków (nr katalogowy [...]), bowiem pochodzi z lat [...] w. Charakter zabudowy wskazuje na to, że pierwotnie stanowił on willę jednorodzinną, a fakt obecnego zamieszkiwania w nim kilku rodzin jest wynikiem publicznej gospodarki lokalami mieszkalnymi prowadzonej w poprzednich latach. Organ posłużył się też średnimi parametrami zabudowy ustalonymi na podstawie analizy [...] zabudowanych działek, w tym [...] z zabudową mieszkalną jednorodzinną, której funkcja nie budzi wątpliwości i porównał je z zabudową przy ul. [...] . Z porównania tego wynika, że ustalone parametry dla tej działki wyniosły odpowiednio: powierzchnia zabudowy [...] m2 (średnia [...]), szerokość elewacji frontowej [...] m (średnia [...]), wysokość 3 kondygnacje (średnia [...]). Powyższe zestawienie pokazuje, że parametry spornego budynku są zbliżone do średniej co potwierdza jednorodzinny charakter budynku przy ul. [...] . Dodatkowo wielkość powierzchni użytkowej obiektu ([...] m²) zgodnie z wiedzą techniczną nie jest wielkością wygórowaną, jak na budynek jednorodzinny. W konsekwencji przeprowadzonej analizy oraz w oparciu o obowiązujący stan prawny, organ I instancji orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali z uwagi na uwzględnienie czysto deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru zaświadczenia starosty o samodzielności lokalu. Zarzucił też brak prawidłowych ustaleń faktycznych poprzez stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna. Zdaniem odwołującego się, samodzielność lokalu jest bowiem kategorią wyłącznie technicznie – budowlaną i opisującą stan faktyczny budynku, w którym istnieje potencjalna możliwość zorganizowania więcej niż dwóch samodzielnych lokali, a taki charakter ma budynek przy ul. [...] , w którym zamieszkują cztery rodziny, każda w samodzielnym lokalu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej nie uwzględniło odwołania, podzielając pogląd organu I instancji o braku spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej. Kolegium podkreśliło, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy i oznaczają dwa różne parametry urbanistyczne rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołało się w tej kwestii na pogląd zawarty w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 466/12. Odnosząc się do charakteru obiektu przy ul. [...] , Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że skoro parametry przedmiotowego budynku odpowiadają średnim wartościom w obszarze analizowanym, to fakt zamieszkiwania w nim czterech rodzin, nie może przesądzać, że jest to budynek wielorodzinny, a to z uwagi na brak wyodrębnienia w nim lokali mieszkalnych i wpis do kartoteki budynków. W efekcie wobec niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ ten orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej organu I instancji uznając ją za zgodną z prawem. W skardze do sądu administracyjnego Z. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły wskutek wadliwej zawężającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów organów administracji, że zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie można potraktować jako kontynuacji funkcji dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej. W § 2 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj ustaleń dotyczących zabudowy wskazano zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym w takich przypadkach mamy do czynienia z identyczną funkcją zabudowy. Nie oznacza to co prawda, że można stawiać znak równości między zabudową jednorodzinną i wielorodzinną. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika jednak tylko z odmiennych, innych parametrów i wymogów techniczno – budowlanych, stawianych na gruncie Prawa budowlanego budynkom związanym z tymi dwoma rodzajami zabudowy. W związku z tym, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zamieszcza się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest zatem już na tym etapie postępowania sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej poprzez określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym m.in. powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji, szerokości elewacji frontowej. Nieuprawniony był natomiast pogląd orzekających w sprawie organów, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 560/13, LEX nr 1371131). W związku z tym pozbawione znaczenia prawnego były zamieszczone w kontrolowanych decyzjach rozważania w sprawie charakteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] . Zdaniem sądu administracyjnego, fakt że nie doszło do wyodrębnienia w nim odrębnej własności lokali, nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wskazany budynek pełni bowiem funkcję mieszkaniową, zaś w obecnym stanie prawnym żaden przepis nie uzależnia wielkości powierzchni użytkowej budynku, od liczby zamieszkałych w nim osób. Co więcej pojęcie powierzchni użytkowej nie stanowi parametru urbanistycznego. Stwierdzenia powyższe nie oznaczają, że w sprawie przesądzona została kwestia, iż sporna inwestycja spełnia wszystkie pozostałe wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy nie tylko od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji funkcji zabudowy, ale również w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tych kwestiach organy obydwu instancji nie wypowiedziały się jednakowoż, a w szczególności nie stwierdziły, aby projektowane parametry wnioskowanej zabudowy nie spełniały zasady dobrego sąsiedztwa. Organy te ograniczyły się bowiem jedynie do błędnej , jak wyżej wykazano, oceny dotyczącej kwestii funkcji spornej inwestycji. Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie wymaga więc zbadania pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, na co Sądowi nie pozwalają ramy postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem był on władny do oceny legalności działania organów administracji, a nie rozstrzygnięcia za nie sprawy administracyjnej. Wobec tego, że organy administracji wadliwie dopatrzyły się niespełnienia w sprawie jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzje obu instancji, podlegały uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez dostatecznego zbadania sprawy w zakresie dalszych wymogów, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z urzędu przyjdzie stwierdzić także, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wadliwie oznaczono wskazaną we wniosku skarżącego działkę nr 3246 oznaczając ją jako działkę nr 324/6. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz .U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do przeprowadzonej przez Sąd wykładni dotyczącej rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zbada sprawę pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu. W postępowaniu tym organ zapewni także udział wszystkim współwłaścicielom nieruchomości objętej wnioskiem.