II SA/Gl 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz T. działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie "A", bowiem w wyniku oględzin w dniu [...] r. nie stwierdził takich faktów. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy G. w G. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia na podstawie art. 154 § 1 kpa. W uzasadnieniu Prokurator podał, że decyzja z dnia [...] r. nie rodzi żadnych praw i obowiązków, a jej wydanie nastąpiło na podstawie faktów zatajonych w dniu oględzin i to prowadzonych pobieżnie. Wynika to z pisma Gminy T. z dnia [...] r. skierowanego do Prokuratury, zawiadamiającego o popełnieniu przestępstwa z art. 183 § 1 kk. Stąd też interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz T. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania wskutek sprzeciwu Prokuratora. Skarżący W. L. pismem z dnia [...] r. wniósł o umorzenie postępowania jako niedopuszczalnego w świetle art. 184 § 1 kpa. Prokuratorowi nie służy bowiem prawo do wniesienia sprzeciwu wobec decyzji ostatecznej niewadliwej. Kwestionowana decyzja jest zaś prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego, gdyż przeprowadzono należyte postępowanie wyjaśniające. Nadto, postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator odmówił wszczęcia śledztwa o czyn z art. 183 § 1 kk. Prokurator pismem z dnia [...] r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, domagając się powołania biegłego celem zbadania, czy doszło do zakopania odpadów na terenie nieruchomości. Okoliczności tej nie zbadano bowiem w postępowaniu karnym, w którym Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uniewinnił W. L. od zarzucanych mu wykroczeń. Nadto, wniósł o przesłuchanie wskazanych świadków. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz T. po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wyrokiem w sprawie III W 568/16 uniewinniono W. L. od popełnienia wykroczeń z art. 171 i art. 177 ustawy o odpadach, polegających na zasypaniu odpadów na terenie nieruchomości i ich zbieraniu bez pisemnej umowy w okresie od [...] do [...] r. Zdaniem organu, wyrok potwierdza zatem, że decyzja z dnia [...] r. została wydana prawidłowo i postępowanie w sprawie jej uchylenia stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy G., zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 107 § 3, art. 7, 8, 11, 78 i 80 kpa. Prokurator zarzucił, że organ I instancji nie wydał postanowienia o powołaniu biegłego celem odkrywkowej metody przeprowadzenia badań i nie odniósł się do wniosku o przesłuchanie świadków. W postępowaniu karnym także nie przeprowadzono badań odkrywkowych. Nadto, organ nie odniósł się do dokumentacji fotograficznej, sporządzonej na użytek sprawy karnej i argumentacji Prokuratora. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, Kolegium stwierdziło bowiem, że postępowanie ze sprzeciwu Prokuratora nie stało się bezprzedmiotowe. Sprawa podlegać winna rozstrzygnięciu w trybie art. 154 kpa. Postępowanie takie ma charakter nadzwyczajny i w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, jego celem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Tymczasem organ I instancji nie przeanalizował sprawy w zakresie przesłanek z art. 154 kpa, przy czym tryb ten może odnosić się jedynie do decyzji uznaniowych. Zdaniem Kolegium, decyzja nakazująca usunięcie odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.), ma zaś charakter związany. Zasada dwuinstancyjności postępowanie sprzeciwia się jednak podjęciu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw od decyzji wniósł W. L., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, prawomocny wyrok karny uniewinniający go od popełnienia wykroczeń z art. 171 i art. 177 ustawy o odpadach, jednoznacznie rozstrzygnął bowiem sprawę. Ustalenia zawarte w sentencji prawomocnego wyroku nie mogą być weryfikowane w postępowaniu administracyjnym i nie mogą być przedmiotem postępowania dowodowego (vide: wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt III SA 262/93 i z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 54/10). Stąd też nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Słusznie zatem organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie. Odpowiadając na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Podkreślił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w trybie art. 154 kpa, o co wniósł Prokurator. Wyrok karny nie dotyczył zaś niniejszej sprawy, gdyż nakaz usunięcia odpadów nie wiązał się z działalnością z art. 16 i art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach, której dotyczą wykroczenia z art. 171 i art. 177 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw musiał odnieść skutek, lecz z innych przyczyn, niż w nim podniesionych. Z mocy art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto, zgodnie z art. 138 § 2a kpa, jeżeli organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Wreszcie, w świetle art. 138 § 2 b kpa, przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach określonych w art. 136 § 2 lub 3. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie brak przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że objęta sprzeciwem Prokuratora decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów w trybie art. 26 ustawy o odpadach, wyżej powołanej, nie miała charakteru uznania administracyjnego. Tymczasem przepis art. 154 kpa, dotyczy tylko decyzji uznaniowych i to niewadliwych. Stąd też niedopuszczalna jest weryfikacja kwestionowanej decyzji w tym trybie nadzwyczajnym wskutek sprzeciwu Prokuratora. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 154 w zw. z art. 184 kpa. Faktem jest, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji nie przywołał tej regulacji, ani w motywach decyzji nie omówił przepisów i nie rozważył przesłanek do ich zastosowania, czym naruszył wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. Jednak w uzasadnieniu decyzji przedstawił okoliczności wszczęcia niniejszego postępowania i powołał się na fakt złożenia przez Prokuratora sprzeciwu na podstawie art. 154 i art. 184 kpa. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu wskutek sprzeciwu Prokuratora, Kolegium winno rozpoznać je merytorycznie. Nie zachodzi bowiem potrzeba przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też konieczność wdrożenia innego trybu, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wymagałoby ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Braki w uzasadnieniu podstawy prawnej mogą być zatem usunięte przez organ odwoławczy. Skoro zaś prawidłowo stwierdziło Kolegium, że decyzja z art. 26 ustawy o odpadach ma charakter związany, a tryb nadzwyczajny z art. 154 kpa dotyczy, wyłącznie decyzji uznaniowych, nie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Zbędne jest zatem rozważanie pozostałych przesłanek z art. 154 § 1 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dopatrzył się jednak podstawy do wymierzenia organowi grzywny na tej podstawie prawnej. O kosztach postępowania sądowego nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, nie złożył wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 2 cyt. ustawy). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadniał przepis art. 64d § 1 ustawy. Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego, sąd administracyjny uznał, że jest ona bez znaczenia dla wyniku sprawy. Fakt uniewinnienia go na mocy prawomocnego wyroku sądu karnego od wykroczeń z art. 171 i art. 177 ustawy o odpadach, nie ma żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 154 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Prokuratora, od decyzji umarzającej postępowanie wskutek jego sprzeciwu, Kolegium winno zatem rozważyć, czy spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 kpa, czy też zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa. Na tej podstawie organ administracji orzeka bowiem w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji, czyli również o odmowie jej uchylenia. Decyzja odmowna zapada także w postępowaniu wszczętym z urzędu. Wówczas Kolegium winno na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec reformatoryjnie. ec